葫芦岛市房屋权属登记管理办法
辽宁省葫芦岛市人民政府
葫芦岛市房屋权属登记管理办法
第129号
现将《葫芦岛市房屋权属登记管理办法》予以公布，自2010年10月1日起施行。
市长 孙兆林
二〇一〇年九月十一日
葫芦岛市房屋权属登记管理办法
第一章 总 则
第一条 为规范房屋登记行为，维护房地产交易安全，保护房屋权利人合法权益，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》及《房屋登记办法》等有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 法人、自然人和其他组织在本市行政区域内国有、集体土地上依法取得的房屋登记，适用本办法。本办法所称房屋登记，是指房屋登记机构依法将房屋权利和其他应当记载的事项在房屋登记簿上予以记载的行为。
第三条 市、县（含县级市）房产行政管理部门是本行政区域内房屋登记的监督管理部门，其所属的房屋登记机构具体负责本辖区范围内的房屋登记事务。
第四条 市、县房屋登记机构应当遵循公开、便民、规范、高效的原则，建立房屋登记簿和房屋登记信息系统。
市、县房产行政管理部门应当依照本办法制定房屋登记技术规范，并向社会公开。
第五条 房屋登记机构应当根据房屋登记簿的记载，缮写并向权利人发放房屋权属证书。
房屋权属证书是权利人享有房屋权利的证明，包括《房屋所有权证》、《房屋他项权证》等。申请登记房屋为共有房屋的，房屋登记机构应当在房屋所有权证上注明“共有”字样。
预告登记、在建工程抵押权登记以及法律、法规规定的其他事项在房屋登记簿上予以记载后，由房屋登记机构发放登记证明。
第六条 房屋登记人员应当具备与其岗位相适应的专业知识，其中从事房屋登记审核工作的人员还应当持有房屋登记上岗证书。
第二章 一般规定
第七条 房屋应当按照基本单元进行登记。基本单元是有固定界限、可以独立使用、有明确唯一编号（幢号、室号等）的房屋或者特定空间。
第八条 办理房屋登记，一般依照下列程序进行：
（一） 申请；
（二） 受理；
（三） 审核；
（四） 记载于登记簿；
（五） 发证。
房屋登记机构认为必要时，可以就登记事项进行公告。
第九条 办理房屋登记，应当遵循房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则。
第十条 房屋登记申请，应当由有关当事人共同提出。因下列情形之一申请房屋登记的，可单方申请：
（一）合法建造房屋取得房屋权利的；
（二）继承、接受遗赠取得房屋权利的；
（三）人民法院、仲裁机构生效的法律文书确定房屋权利的；
（四）有本办法第三章第三节所列变更登记情形之一的；
（五）房屋灭失注销房屋权利的；
（六）权利人放弃房屋权利的；
（七）法律、法规及规章等规定的其他情形。
第十一条 共有房屋应当由共有人共同申请登记，共有房屋所有权变更登记，可以由相关的共有人申请，但因共有性质或者共有人份额变更申请房屋登记的，应当由共有人共同申请。
第十二条 当事人可以委托他人代为申请房屋登记。代理人代为申请房屋登记的，应当提交委托人和代理人的身份证明及委托书，代理转让房地产登记的应出具经公证的委托书。
境外申请人委托他人申请房屋登记的，其委托书应当按照规定办理认证或者公证。
无民事行为能力人和限制民事行为能力人申请房屋登记的，应当由其监护人代理，监护人应当提交合法有效的监护关系证明以及被监护人无民事行为能力或者限制民事行为能力的证明；因处分被监护人房屋而申请登记的，还应当提供为被监护人利益的书面保证。
第十三条 当事人申请房屋登记的，应当使用中文姓名或者名称。
第十四条 本办法实施前权利人登记为夫妻一人名下的房产，实际为夫妻隐性共有的房屋，可向登记机构申请变更登记。
第十五条 房屋单独所有、夫妻关系存续期间的房屋产权登记及相关证明的审核办法由市住房和城乡建设委员会具体制定。
第十六条 城乡结合部地区房屋产权登记发证由连山区、龙港区、南票区与市房屋产权监理处依据《辽宁省村镇房屋权属登记管理办法》第三十三条规定办理。经济开发区、高新技术开发区、工业园区等房屋产权登记工作按住房和城乡建设部《关于整顿全国房屋所有权登记发证秩序的通知》（建房[1997]62号）和市政府《关于启用全国统一房屋权属证书的通知》（葫政发[2001]10号）规定由市房屋产权监理处统一负责管理和颁发《房屋所有权证》。
第十七条 历史遗留的房产登记，经房屋登记机构核准后，产权确无争议，按住房和城乡建设部《关于修订房地产交易与权属登记规范化管理考核标准的通知》（建房[2009]2号）规定，由登记机构疑难件审核委员会研究确认后予以登记。
第十八条 对经济适用住房、棚改回迁房上市，按建设部《经济适用住房管理办法》及市政府的相关规定办理产权登记。
第十九条 申请房屋登记，申请人应当按照本办法规定向房屋所在地的房屋登记机构提交有关材料。申请登记材料应当提供原件，不能提供原件的，应当提交经有关机关确认与原件一致的复印件。申请材料是外文的，应当提交中文译本。外文材料与中文译本内容不一致的，以中文译本为准。申请人应当对申请材料的真实性、合法性负责。
第二十条 房屋登记机构应当查验申请人提交的材料，并就下列事项进行询问：
（一）申请登记事项是否为申请人真实意思表示；
（二）申请登记房屋是否为共有房屋；
（三）房屋登记簿记载的权利人是否同意更正；
（四）需要进一步明确的其他有关事项。
询问结果应当经申请人签字确认，并归档保留。
申请材料齐全且符合法定形式的，房屋登记机构应当予以受理，并出具受理凭证。出具受理凭证的日期为受理日。申请材料不全或者不符合法定形式的，房屋登记机构应当一次性书面告知申请人补正。
第二十一条 登记申请受理后，房屋登记机构应当对申请登记材料进行审核。需要补正申请材料的，应当书面告知申请人补正，申请材料补齐时间不计入工作时限。需要公告的，应当进行公告。有下列情形之一的，应当实地查看：
（一）房屋所有权初始登记；
（二）翻建、改建、扩建房屋变更登记；
（三）因房屋灭失导致的所有权注销登记；
（四）在建房屋抵押权设立登记；
（五）法律、法规及规章等规定的其他情形。
第二十二条 登记申请符合下列条件的，房屋登记机构应当予以登记，并将有关事项记载于房屋登记簿：
（一）申请人与登记原因证明文件记载的当事人一致；
（二）申请登记的内容与有关材料证明的事实一致；
（三）申请登记的事项与房屋登记簿已有记载不冲突；
（四）申请初始登记、在建房屋抵押登记的房屋在建设工程规划许可的范围内，申请预购新建商品房预告登记的房屋在商品房预销售许可的范围内，申请其他类型登记的房屋在房屋登记簿记载的范围内；
（五）法律、法规及规章等规定的其他条件。
第二十三条 房屋登记机构将申请登记的事项记载于房屋登记簿之前，申请人可以撤回登记申请。
第二十四条 有下列情形之一的，房屋登记机构不予登记：
（一）未依法取得规划许可、施工许可或者未按规划许可的面积等内容建造的房屋申请登记的；
（二）房屋已被依法征收、没收，原权利人申请登记的；
（三）房屋被查封或者以其他方式依法被限制处分的；
（四）不符合有关基本单元规定的；
（五）房屋权属争议在诉讼、仲裁或者行政处理中的；
（六）申请人不能提供合法、有效的权利来源证明文件或者申请登记的房屋权利与权利来源证明文件不一致的；
（七）申请登记事项与房屋登记簿记载冲突的；
（八）法律、法规规定的其他不予登记的情形。房屋登记机构不予登记的，应当书面告知申请人不予登记的理由，并退还登记申请材料。
第二十五条 房屋登记机构应当自受理日起，于下列时限内将申请登记事项记载于房屋登记簿或者作出不予登记的决定：
（一）国有土地上的房屋所有权初始登记：30个工作日；
（二）集体土地上的房屋所有权初始登记：60个工作日；
（三）转移登记、变更登记、注销登记、更正登记、抵押权登记、地役权登记、预告登记、换证补证：10个工作日；
（四）异议登记、查封、解除查封登记：1个工作日。
房屋登记机构就登记事项进行公告的，公告期间不计入前款规定的时限；申请登记中止办理的，工作时限从恢复办理之日起继续计算；因特殊原因需要延长登记时限的，应当经房屋登记机构负责人批准，但最长不得超过原时限的一倍。
法律、法规及规章对登记时限另有规定的，从其规定。
第二十六条 房屋登记簿应当记载房屋基本状况、权利状况、其他状况等依法应当登记的事项。房屋登记簿可采用纸介质，也可采用电子介质形式，应当异地备份，并有唯一、确定的纸介质转化形式。
第二十七条 房屋登记机构应当将登记资料及时扫描、整理归档，并按国家和省有关规定提供利用。房屋登记簿由房屋登记机构管理并永久保存。房屋登记机构应当为房屋权利人及利害关系人查阅、复制房屋登记簿的有关内容提供方便。
第二十八条 房屋权属证书、房屋登记证明有破损等情形的，权利人可以向房屋登记机构申请换发。
房屋权属证书、房屋登记证明遗失、灭失的，权利人在当地主要媒体或者指定的房产网站刊登遗失、灭失声明，1个月后，可以向房屋登记机构申请补发。房屋登记机构予以补发的，应当将有关事项在房屋登记簿上予以记载。补发的房屋权属证书、房屋登记证明上应当注明“补发”字样。自补发之日起，原房屋权属证书、房屋登记证明作废。
集体土地范围内村民住房的房屋权属证书、房屋登记证明补发前，房屋登记机构应当就补发事项在房屋所在地公告。
第二十九条 申请房屋登记的，申请人应当按照有关规定缴纳登记费用。价格主管部门、财政部门按照收费管理的职责分工对登记费用进行管理和监督。
第三章 所有权登记
第一节 初始登记
第三十条 合法建造房屋竣工后，当事人申请初始登记的，应当提交以下材料：
（一）登记申请书；
（二）身份证明；
（三）建设用地使用权证明或者宅基地使用权证明；
（四）建设工程符合规划的证明；
（五）房屋已竣工的证明；
（六）房屋测绘报告；
（七）其他必要材料。
第三十一条 申请集体土地房屋初始登记，村民住房应提交属于房屋所在地农村集体经济组织成员的证明；村集体经济组织应提交经村民会议同意的证明材料。房屋登记机构受理后，应当将申请登记事项在房屋所在地公告，经公告无异议或者异议不成立并符合登记条件的，应当予以登记。
第三十二条 房地产开发企业申请房屋所有权初始登记时，应当对建筑区划内依法属于全体业主共有的公共场所、公用设施、物业服务用房等房屋一并申请登记，由房屋登记机构在房屋登记簿上予以记载，不颁发房屋权属证书。
第二节 转移登记
第三十三条 有下列情形之一，房屋登记机构应当根据当事人的申请办理转移登记：
（一）买卖；
（二）赠与；
（三）继承、受遗赠；
（四）互换；
（五）房屋分割、合并导致所有权发生转移的；
（六）以房屋所有权作价出资；
（七）法人或者其他组织分立、合并；
（八）人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书证明房屋所有权发生转移的；
（九）法律、法规及规章等规定的其他情形。
第三十四条 申请转移登记的，当事人应当提交以下材料：
（一）登记申请书；
（二）身份证明；
（三）证明房屋所有权发生转移的材料；
（四）建设用地使用权证明或者宅基地使用权证明；
（五）房屋权属证书；
（六）人民法院或者仲裁委员会发生效力的法律文书；
（七）法律、法规、技术规范规定应当提交的其他材料。
法人或者其他组织处分国家所有的房屋申请转移登记的，还应当按照规定提交相关部门同意转移的材料。除继承外，申请集体土地上的房屋转移登记，还应当提交符合国家规定的有关证明材料。
第三节 变更登记
第三十五条 有下列情形之一的，权利人应当在有关法律文件生效或者事实发生后申请办理变更登记：
（一）房屋权利人姓名或者名称变更的；
（二）房屋坐落的地名、门牌号或者房屋名称变更的；
（三）同一所有权人分割、合并房屋的；
（四）房屋面积发生变化的；
（五）法律、法规及规章等规定的其他情形。
第三十六条 申请变更登记的，当事人应当提交以下材料：
（一）登记申请书；
（二）身份证明；
（三）证明发生变更事实的材料；
（四）房屋权属证书；
（五）法律、法规、技术规范规定应当提交的其他材料。
第四节 注销登记
第三十七条 有下列情形之一的，房屋登记机构应当根据当事人的申请办理相应的注销登记：
（一）房屋灭失的；
（二）放弃房屋所有权的；
（三）法律、法规规定的其他情形。
第三十八条 申请注销登记的，当事人应当提交以下材料：
（一）登记申请书；
（二）身份证明；
（三）证明房屋灭失或者放弃房屋所有权的材料；
（四）房屋权属证书；
（五）法律、法规、技术规范规定应当提交的其他材料。
第三十九条 经依法登记的房屋上存在他项权利时，所有权人放弃房屋所有权申请注销登记的，应当提供他项权利人的书面同意文件。
第四十条 因人民法院、仲裁机构的生效法律文书或者人民政府的生效征收决定致使原权利人丧失房屋所有权的，原权利人未申请注销登记的，房屋登记机构应当依据生效的法律文书或者征收决定，将注销事项记载于房屋登记簿，原房屋权属证书收回或者公告作废。
第四章 抵押权登记
第四十一条 对已办理所有权登记的房屋或者在建房屋设定一般抵押的，房屋登记机构应当根据当事人的申请办理一般抵押权设立登记。对已办理所有权登记的房屋或者在建房屋设定最高额抵押的，房屋登记机构应当根据当事人的申请办理最高额抵押权设立登记。
第四十二条 申请房屋抵押权设立登记的，当事人应当提交以下材料:
（一）登记申请书；
（二）身份证明；
（三）抵押合同、主债权合同；
（四）集体所有建设用地使用权证明；
（五）房屋权属证书；
（六）法律、法规、技术规范规定应当提交的其他材料。
第四十三条 申请在建房屋抵押权设立登记的，当事人应当提交以下材料:
（一）登记申请书；
（二）身份证明；
（三）抵押合同、主债权合同；
（四）建设用地使用权证明、土地使用权证书；
（五）建设工程规划许可证；
（六）法律、法规、技术规范规定应当提交的其他材料。
第四十四条 申请设立最高额抵押权登记的，当事人应当提交以下材料：
（一）登记申请书；
（二）身份证明；
（三）房屋权属证书或者房屋登记证明；
（四）最高额抵押权合同；
（五）一定期间内将要连续发生的债权的合同或其他登记原因的证明材料；
（六）法律、法规、技术规范规定应当提交的其他材料。
第四十五条 申请抵押权转移登记的，当事人应当提交以下材料:
（一）登记申请书；
（二）身份证明；
（三）证明抵押权发生转移的材料；
（四）房屋他项权证书；
（五）法律、法规、技术规范规定应当提交的其他材料。
第四十六条 最高额抵押权担保的债权确定前，债权人转让部分债权的，房屋登记机构不得办理最高额抵押权转移登记。但当事人约定最高额抵押权随同部分债权的转让而转移的，应当在办理最高额抵押权确定登记之后，办理抵押权转移登记。
第四十七条 经依法登记的最高额抵押权担保的债权确定，申请最高额抵押权确定登记的，应当提交下列材料：
（一）登记申请书；
（二）申请人的身份证明；
（三）房屋他项权证书；
（四）最高额抵押权担保的债权已确定的证明材料；
（五）法律、法规、技术规范规定应当提交的其他材料。
第四十八条 申请抵押权变更、注销登记的，当事人应当提交以下材料:
（一）登记申请书；
（二）身份证明；
（三）证明抵押权变更、终止的材料；
（四）房屋他项权证书；
（五）法律、法规、技术规范规定应当提交的其他材料。
第四十九条 在建房屋抵押权登记申请转为房屋抵押权登记的，当事人应当提交以下材料:
（一）登记申请书；
（二）身份证明；
（三）房屋权属证书；
（四）法律、法规、技术规范规定应当提交的其他材料。
第五章 地役权登记
第五十条 在房屋上设定地役权的，当事人可以申请地役权设立登记。当事人申请地役权设立登记的，应当提交以下材料：
（一）登记申请书；
（二）身份证明；
（三）房屋权属证书；
（四）设定地役权的合同；
（五）法律、法规、技术规范规定应当提交的其他材料。供役地为土地、需役地为房屋的，提交的供役地的建设用地使用权证明或者宅基地使用权证明应当已记载该地役权事项。
第五十一条 申请需役地房屋所有权转移登记的，当事人应当一并申请地役权转移登记。申请供役地房屋所有权转移登记的，当事人应当一并申请地役权变更登记。当事人解除地役权合同的除外。
第五十二条 申请地役权转移、变更或者注销登记的，当事人应当提交以下材料：
（一）登记申请书；
（二）身份证明；
（三）房屋权属证书或者房屋登记证明；
（四）建设用地使用权证明或者宅基地使用权证明；
（五）证明地役权发生转移、变更或者注销的材料；
（六）法律、法规、技术规范规定应当提交的其他材料。
第六章 预告登记
第五十三条 有下列情形之一的，当事人可以申请预告登记：
（一）预购商品房；
（二）房屋所有权转让、抵押；
（三）以预购商品房设定抵押；
（四）法律、法规及规章等规定的其他情形。
第五十四条 预告登记后，未经预告登记的权利人书面同意处分该房屋申请登记的，房屋登记机构不予登记。
第五十五条 申请预告登记的，当事人应当提交以下材料：
（一）登记申请书；
（二）身份证明；
（三）房屋转让合同或者设立抵押权的合同、主债权合同；
（四）当事人关于预告登记的约定；
（五）房屋所有权证书或登记证明；
（六）法律、法规、技术规范规定应当提交的其他材料。购买新建商品房单方申请预告登记的，还应当提交已登记备案的商品房预售合同及付款凭证。
第五十六条 预售人和预购人订立商品房买卖合同后，预售人未按照约定与预购人申请预告登记，预购人可以单方申请预告登记。
第五十七条 预告登记后，债权消灭或者自能够进行房屋所有权登记之日起3个月内当事人可依照本办法的规定申请办理相应的登记。
第五十八条 预告登记后，债权消灭或者自能够进行不动产登记之日起3个月内未申请（注销）登记的，预告登记失效。
第七章 其他登记
第一节 查封登记
第五十九条 司法机关、行政机关对房屋依法实施查封的，可以依据生效法律文书、证明文件要求，协助办理查封登记。
房屋登记机构发现被实施财产保全等查封的房屋或者其权利人与房屋登记簿记载不一致的，应当告知有关司法机关、行政机关。
第六十条 房屋登记机构应当根据法律文书的内容及有关规定，确定查封登记的有效期限并记载于房屋登记簿。查封登记的有效期限一般不得超过2年，有效期限届满可以续封1次，续封时应当重新进行查封登记，续封期限不得超过1年。
第六十一条 有下列情形之一的，房屋登记机构应当解除查封登记：
（一）司法机关、行政机关解除限制的；
（二）查封期限届满，司法机关、行政机关未办理继续查封登记的；
（三）法律、法规及规章等规定的其他情形。
第二节 更正登记
第六十二条 房屋权利人、利害关系人认为房屋登记簿记载有误的，可以申请更正登记。
房屋登记机构应当在规定期限内，对申请人提交的有关证明材料和房屋登记簿的记载所依据的原申请材料进行审核。
房屋登记机构审核认定房屋登记簿记载无误的，不予更正，经房屋登记机构审核认定房屋登记簿的记载错误的，予以更正，权利人可换领房屋权属证书。
第六十三条 申请更正登记的，当事人应当提交以下材料：
（一）登记申请书；
（二）身份证明；
（三）证明房屋登记簿记载错误的材料；
（四）房屋权属证书或者房屋登记证明；
（五）法律、法规、技术规范规定应当提交的其他材料。
利害关系人申请更正登记的，应当提交权利人同意更正的证明。
第六十四条 人民法院、仲裁机构生效的法律文书确定的房屋权利归属或者权利内容与房屋登记簿记载的权利状况不一致的，房屋登记机构应当按照当事人的申请或者人民法院的执行要求办理相应的登记。
房屋登记机构发现房屋登记簿的记载存在错误的，应当通知有关权利人在规定的期限内办理更正手续；权利人无正当理由逾期不办理更正手续，并且错误记载不涉及房屋权利归属的，房屋登记机构可以依据现有档案或者有效的法律文书对房屋登记簿的记载予以更正。
第三节 异议登记
第六十五条 利害关系人认为房屋登记簿记载有误，但房屋登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。
房屋登记机构受理异议登记的，应当将异议事项记载于房屋登记簿，并通知有关权利人。异议登记期间，房屋登记簿记载的权利人处分其房屋申请登记的，房屋登记机构应当暂缓办理。
第六十六条 申请人在异议登记之日起15日内不起诉，异议登记失效；异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求赔偿。
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张栋 华东政法大学 副教授
关键词: 律师/政治参与/公共事务
内容提要: 律师对国家政治生活的参与程度乃是一国法治实现程度的标尺之一。作为法律的掌握者，律师具有参与公共事务的良好条件。对一个国家的管理者来说，律师阶层的角色是重要并极富开拓性的，其作用的实现方式主要包括：参与立法，促进法律进步；进入国家政权机关任职；影响公正政策的制定和执行以及联系公众与政府，及时反映社会利益诉求等方面。律师是促进民主政治的重要力量，应当在我国的政治生活中发挥更加重要的作用。
在人类政治文明发展史上，没有人能够否认律师在政治生活中发挥的重大作用。例如，在美国，“现在每20位律师中有两位是联邦政府、州政府、县政府和市政府的雇员，司法部门还不计算在内。……律师人数占美国参议院人数的2/3，占众议院人数的1/2，占州长人数的1/2至2/3。可以这样说，美国律师扮演的一个很重要的角色，即向政府部门输送公务员”，尤其突出的是“美国历届三十六位总统中有二十三位曾经是律师”。[1]其他发达国家如英、法、德国的律师在政府中供职的情况与美国相似。当然，律师参与政治生活最根本的理由是法治或依法治国本身。通过修宪，依法治国已经成为我国的基本治国方略。但是，这里所谓的法并不仅仅包括立法机关制定的法律条文，它还包括一整套丰富的法律专业知识、法律家分析解决问题的方法以及法治的意识。由法官、检察官以及律师所构成的法律家群体正是这种知识、方法和意识的载体。[2]在这个意义上说，律师对国家政治生活的参与程度乃是一国法治实现程度的标尺之一。作为法律的掌握者，律师具有参与公共事务的良好条件。他们将诉讼中得来的经验带入国家的治理之中，对于法治政府的形成起了推动作用。对一个国家的管理者来说，律师阶层的角色是重要并极富开拓性的，其作用的实现方式主要包括以下几个方面：
一、参与立法，促进法律进步
近年来，我国律师经常参与法律、法规的起草工作，如《刑事诉讼法》、《律师法》等多部法律的修改都广泛地征求律师的建议。2001年9月25日，中国首例由律师起草的地方法规《重庆市物业管理条例（草案）》经重庆市人大常委会通过，并于当年11月1日起正式实施。该草案的通过标志着我国在律师参与立法的进程中迈出了一大步。
律师对法律进步的贡献主要表现在参与立法上。律师拥有丰富的法律专业知识和司法实践经验，可为立法工作提供有效的帮助。律师是最重要的法律服务阶层，直接面对法官、检察官和当事人，通过与公诉人的唇枪舌剑或者与对方当事人针锋相对，维护当事人的合法权益。律师站在司法实践的最前沿，最了解法律适用的实际效用。律师通过其对法律适用、司法实践的切身观察、体会，将意见提交立法机关，可以弥补职能立法理论与司法实践现状脱节的最大不足。此外，律师通过与当事人打交道，对社会进行观察了解，清楚民众的想法，聆听民间的声音，他们的立法建议更加贴近实际，如此反映在立法工作中，更容易改进立法工作，同时也能通过反映民众的意见，获得民众对法律的尊重。因此，律师的职业特质和职业个性决定律师参与立法是很自然、很合理的事情。律师具有广泛的知识、敏捷的思维、严密的逻辑、雄辩的口才和很强的文字表达能力，并且进行着长期的法律实践，能够及时地发现法律的缺陷和漏洞，这些为律师参与各级立法机关的立法提供了天然的基础。在美国，律师历来是法律起草委员会的重要成员，从1900年起，律师就占美国立法机构中全部职位的1/4以上。日本《律师法》第1条规定，“律师要在诚实执行职务的基础上，努力维持社会秩序及改善法律制度”。在改善法律制度方面，日本律师做了大量的工作，例如关于少年的立法，因为律师界的反对，使得严惩少年犯罪案件的立法意图未能实现。而在我国，律师的用武之地主要限于司法领域，律师这个“天然的立法资源”被长期忽视。近年来全国人大代表中律师所占比例虽然很小，但也呈稳中有升之势。
律师参与立法，可以有效地防止部门立法和行业立法的腐败。起草主体的单一化、局部化和地方化是阻碍立法质量提高的关键。从过去制定法规的立法惯例看，多数是由政府各职能部门或者行业协会承担起草任务。由于起草主体单一，个别部门或者行业协会都存在各自的局部利益。在立法实践中，一些部门容易将本部门的利益不适当地融入一些法规的草案之中，有时甚至通过起草的便利争夺管理权和执法权，扩大部门权力和利益。在古希腊城邦，为了防止立法的腐败，立法工作都是“邦外人”来操作的。现代律师的产生，是民主政治的产物。市场经济条件下，需要律师有自身的独立性，成为“邦外人”。而这种独立性反映在立法工作中，恰好是立法工作摆脱行政化，避免立法腐败所必须的。
律师参与立法，可以缓解“大众立法”与“精英立法”的冲突。随着法治现代化的进一步深入，我国立法已越来越公正透明，公众以及各种利益集团介入的情况也越来越多，利益博弈已进入立法层面。可以说我们正逐步走向一个透明立法的“立法博弈”的时代。“立法博弈”构成了对“部门立法”的有效监督，抑制了立法不公正的产生，但要使“立法博弈”下的法律更加公平、公正，必须建立一种理性的、平等的“立法博弈”的机制。律师的客观性、中立性和专业性决定了其是“立法博弈”下一个不可或缺的代表社会利益的利益集团。平衡“大众立法”和“精英立法”的冲突需要律师参与。从理论上讲，“大众立法”应当是最真实、最纯粹和最高级的立法形式，但正如萨托利所疑惑的那样，“从原则上大可以认为，亲自行使权力应当是胜于把权力委托给别人，基于公众参与的制度比代议制更安全或更完善。但历史表明，古希腊的民主制度和中世纪的公社，不知为什么总是既骚乱又短命。”[3]究其原因，“大众立法”有其固有的弊端，如理性缺乏、知识欠缺、效率低下等等。相反，由“立法精英”负责立法的具体制度设计，不仅能够克服立法效率低、立法成本高、智力支持不足等问题，更重要的是，深谙法治理念、具备知识素养、富于立法技巧的“立法精英”，能够对狂热、盲目的民意作出冷静、睿智的判断，并在立法中理性、审慎地予以体现。但是“精英立法”可能导致立法权享有者和实际立法者的分离，会产生立法的民主合法性危机，民众的立法话语权如何才能体现？立法如何体现“民意”？如何保护民众利益不被侵犯？立法内容的平等性体现为在立法过程中要实现公权力与私权利的平衡，有些情况下甚至要向私权利作适当的倾斜，以维护实质上的公平。律师职业是一种社会中间组织，其权力来源是介于公权力与私权利之间的一种社会权力。其性质是为社会提供法律服务。律师在从事法律服务过程中有足够的机会了解公众的法律诉求，律师以民间身份参与立法，某种意义上说是民众参与立法的一种形式。在民意机关的立法过程中，通过代表不同利益群体的律师间的辩论交锋，可以达到各种利益的平衡与协调；在行政立法过程中，律师作为一种私权利的代表可以防止公权力的独断专行，实现公权力和私权利的平衡，从而使立法更加民主、公平。
律师参与立法，可以增强社会的认同感，提升律师的法律地位。律师参与立法是律师的政治功能的体现。在我国，律师作为治理国家和社会的天然资源被忽视了，他们更多的是被定位为“经济人”，是与政治无关的“边缘化”群体。改革开放以后，我国恢复了律师制度，律师成为最早摆脱政府色彩的市场中介服务人员。高学历、高收入使律师成为中国最热门的行业之一。他们通过运用自身的法律知识，维护当事人的合法权益。但是，从司法实践来看，在法庭上，律师当众为法官斥责者有之，为公诉人羞辱者有之；在法庭外，律师为当事人拒之门外，甚至殴打致伤者有之。究其原因，一方面是律师尚未得到社会的普遍认可，一方面，与少数律师不甘“清贫”，违反职业道德，违法操作，自毁长城有关。律师通过对立法活动的主动参与，有利于树立其法律服务阶层的形象，同时，有助于律师队伍提高整体素质，增强民众对律师职业的认同感，也有利于法治化的进程。
二、进入国家政权机关任职
从世界范围来看，通过直接从事政府工作，成为政治生活的成员是律师参与政治的最重要的体现和最根本的方式。因为律师只有进入国家机关任职，才能直接将自己的政治观点、执政方式等付诸实施，才能直接使各种利益诉求变为公共产品输出，从而实现自己的政治追求和社会价值。美国许多州长、议员乃至总统都是由律师来担任即是这一方式的最好注解。律师通过角色转化，直接从事政府工作，不但能够提高政府对法律的重视程度，还可以增强政府在法律框架内处理问题的能力。我们不能期待由不懂法律，甚至视法律为羁绊的人组成的政府会真正施行法治。律师对法律规则有着敏锐的洞察，他们走向政治，能将法律职业的思维方式、行为模式融入政府的管理之中。托克维尔指出，在美国“大部分公务人员都是或曾经是法学家，所以他们把自己固有的习惯和思想方法都应用到公务活动中去”[4]（“法学家”包括但不限于律师）。律师的职业属性也与法治政府的运作模式存在内生的相通。现代法治政府要求执政者在理性的决策程序下，加强对多元利益的认知，做到平息社会纠纷，消除社会矛盾，使得权力的运行呈现一种良性平稳的状态。律师具有理性审慎的思维方式和运用法律熟练地解决社会纷争的能力，其在把握法治的理念，调整复杂的社会关系，平衡不同利益的冲突上，较之其他社会成员具有更为明显的优势。“律师们对不同利益的敏锐观察，对法律规范的准确把握，对论辩技巧的熟练运用，正是他们成为现代政府里最活跃也是最重要角色的原因。”[5]
三、影响公正政策的制定和执行
现代社会中，政府承担了大量公共政策的制定和执行职能。律师则从法律的角度，对政府的活动提出意见及建议，从而影响公共政策的制定和执行。从律师的知识特点角度来看，律师具有深厚的法律理论知识，同时也是运用法律知识处理各类问题的专家。政府的许多重大决策都面临着许多层次的法律关系，可能涉及行政法、民法等各个方面。政府领导及相关工作人员可能也具有一定的法律知识，但未必具有全面的法律知识，尤其缺乏综合处理各种法律关系的能力，因而律师可以协助政府机关把好重大决策的法律关口。从律师的职业特性角度看，律师同法学理论专家比较，对于法律实务中出现的涉及社会政治经济生活方方面面综合的法律往往更有全面的了解与研究。同时，律师每天参与大量法律实务，诉讼经验丰富，积累了丰富的法律风险的防范经验。从这个角度来看，律师参与政府重大决策法律风险防范，可以从合法性方面给政府重大决策把关。从律师的独立身份角度来看，律师作为提供法律服务的专职人员，有自由工作者具有的独立的身份，不存在制度限制及公正性的怀疑问题，其参与立法有利于提升政府形象。另外，律师独立于行政机关，这也是与政府所属的法制办等政府法律专职人员的区别所在。法制办专职人员在行政上隶属于政府，在人事及财政上都受政府支配，因此在具体的政府重大决策过程中，他们所提的法律意见有时候会流于形式，而律师不同，律师有自己独立的收入，管理体制上也不直接受制于政府，由于其民间身份，可以独立发表观点，可以从民众角度出发，敢于向政府“挑刺”。可见，律师对公共政策的决策和执行的影响对于维护法治及保障市场经济的发展具有重要意义。在我国，律师参政议政是一种重要的监督方式，可以有效地监督和促进国家机关及其工作人员依法行政，减少滥用公权行为的发生，推动全社会牢固树立和大力践行社会主义法治理念，使维护社会主义市场经济秩序等各项法律获得普遍的服从。在形式上，律师以法律顾问的形式参与政府的决策，充当执法参谋是其中的一个重要方式。
四、联系公众与政府，及时反映社会利益诉求
律师在执业过程中广泛接触社会各阶层，了解各阶层的利益诉求，通过及时向国家有关部门进行利益表达，使国家适时采取相应措施满足社会利益诉求，以维护国家的政治稳定。政治稳定是指一个国家在一定时期政治统治的稳定和社会秩序的协调，主要包括两方面，一是国家机构有序运转，二是公众同政府关系协调一致。政治参与和政治稳定之间存在着辩证的关系。一方面，政治稳定是实现普遍公民有效政治参与的前提和基础。只有保持政治稳定，不断建立和完善有序的政治参与机制，才能为公民提供有效的利益表达途径和渠道。另一方面，有序的政治参与可以有效促进和维护政治稳定。因为政治参与是公民与政治体系发生联系的最直接的形式，必然影响到政治利益的分配。每个公民都想通过政治参与来获取自己想要获取的政治利益。事实上，他们也是以能够得到或部分得到相应的满足为限度的。[6]有序的政治参与意味着政治系统输入公众利益诉求，使政府获得全面而又具体可靠的政治资源，输出相应的政治产品以满足公众的不同需求。“事实表明，较高水平的政治参与常常导致国民产品更平等的分配”，[7]从而促进社会的公平和社会福利的发展，增进公众对国家的认同感和归属感，从而带来政治系统的稳定。必须指出的是，政治参与并不必然与政治稳定成正比关系，不适当的政治参与则会破坏政治稳定。实践表明，面对利益主体多元化、资源配置市场化的新情况，政府在加强社会管理中，遇到社会矛盾时如果总是冲在最前面，事事与群众直接面对，容易丧失回旋余地，削弱政府的公信力。而解决这些民事矛盾、行政矛盾和刑事矛盾的纠纷，以律师为代表的社会中介组织人员身份超脱独立、有高度专业知识，在政府、经济实体和群众之间能起到沟通和平衡的独特作用，有利于建立全过程、多渠道、全方位、法治化与柔性化的社会矛盾调节机制。律师也可以法律顾问的身份协助政府管理，为政府提供法律咨询、草拟规范性文件、代理法律事务等促进政府依法行政。
注释:
[1]参见［美］马丁·梅耶：《美国律师》，江苏人民出版社2001年版，第11页。
[2]贺卫方：《律师的政治参与》，载《中国律师》2001年第3期。
[3]［美］乔·萨托利：《民主新论》，冯克利、阎克文译，东方出版社1993年版，第283页。
[4]［法］托克维尔：《论美国的民主》，董果良译，商务印书馆1988年版，第310页。
[5]贺卫方：《律师的政治参与》，载《中国律师》2001年第3期。
[6]［美］塞缪尔·亨廷顿、琼·纳尔逊：《难以抉择》，华夏出版社1989年版，第184页。
[7]［美］塞缪尔·亨廷顿、琼·纳尔逊：《难以抉择》，华夏出版社1989年版，第79页。