国民待遇原则下农民合法权益保障问题研究

——从一起地下水资源纠纷引发的命案说起

曹培忠①，周艳波

（山东农业大学文法学院，山东 泰安 271000）

[摘要] 国民待遇原则作为不歧视原则的一个重要方面，在自由贸易条件下，国民内部一律平等，不能因差别有所歧视。基于国民待遇原则，为充分保障农民权益，以国民待遇为基础的WTO法律体系不仅要求政府职能彻底转变，而且农民的利益应加强保护。中国加入以国民待遇为基础原则的WTO或许是一次机会，在推动保障农民权益方面，给农民兄弟一次历史机遇。
[关键词] 国民待遇 权益保障 农民


The Researching on the Peasants' Legal Rights
Protection under the National Treaty

_____From Taking about the Case Criminal of the underground Water dispute

Cao Peizhong，Zhou Yanbo

(School of Literature and Laws, Shandong Agricultural University,Shandong,Taian,271000,China )

Abstract: the principle of the National Treatment, as an important aspect of the principle of the non-discrimination, under the free trade condition, all are equal and exist no discrimination. Basing on the principle of the National Treatment, to protect the peasants' legal rights, WTO that is base on the principle of the National Treatment both requires the government to transfer the administrative function and shall protect strongly the peasants' legal rights. China's accession to the WTO to be base on the principle of the National Treatment maybe is lucky for peasants to protect the peasants' legal rights.

Key words: National Treatment protect the legal rights peasant


谨以此文献给在市场条件下付出极大代价，质朴纯善的农民兄弟。同时也殷切希望，他们的权益切实得到保障，国民待遇规则彻底改变他们的命运，让他们享有市场条件下应有的权利。
—————笔者独白
一， 引言

2000年初夏，地处山东中部的某县，由于政府强行调配地下水资源，“弃卒保车”，政府在未做好当地农民思想工作的情况下，调配地下水资源引发政府和农民之间发生摩擦，农民自发地非法聚集，发生了一起震惊当地媒体的命案，当地公安干警一死一伤，警车被砸，造成了严重地后果。最后，肇事者受到了法律的惩处。
反思这一起本不该发生的命案，除了农民兄弟的质朴无知之外，另一个重要原因就是在市场经济条件，尤其WTO条件如何维护农民的合法权益问题，国民待遇原则是否适应于中国最广泛的社会主体——九亿农民，在市场经济条件下，政府如何依法行政，如何分配地下水资源权益问题。
本文试从WTO的基本原则的生产背景及基本原则和农民利益的保障关系，政府依法行政等方面阐述：国民待遇原则不仅适应农民主体，而且应当加强。因为中国的问题就是农民问题，农民和农业的基础地位问题成为历代统治者的共识。在当今条件努力学习江泽民“三个代表”积极发展社会生产力的前提条件下，切实维护农民利益和合法权益，不仅关系到国家的长治久安，而且关系到国家的改革开放和社会的稳定。因此，应加强农民权益维护和研究问题。①
笔者曾被公派澳洲学习国外先进法律文化，已学成回国。留澳期间曾考察过外国农业结构及社会权益保障等社会问题。本文力求抛砖引玉，引起社会对农民问题的再认识。若是这样，出身于农家的我，也就十分满足了。由于笔者才学疏浅，请同志批评赐教，将不尽感谢。

二，WTO国民待遇原则概述

1995年1月1日正式生效的世界贸易组织（WTO）可以追溯到1946年2月联合国经社理事会召开的第一次会议。当时中国应邀参加会议，之后达成妥协协议，形成了关税贸易总协定（General Agreement on Tariff and Trade, GATT）。①在长达50年的历史进程中，GATT作为经济联合国在推动自由贸易、减低关税、协调各国经济立场政策方面起到重要作用。到目前为止，包括中国在内的140多个国家申请加入了WTO，其中所涉及的贸易额占世界贸易的90%以上。②
中国政府作为当时的原始缔约国签署了协议，由于国民党政府及国际政治的原因，中国政府在几十年的时间未能恢复应有的地位和享有应有的权利。③直到1987年，以邓小平为代表的第二代领导人审时度势，及时地提出了复关入世申请，④历经十五年，一波三折，终于在2001年月12日份正式成为WTO成员国。
从此，中国受到WTO规则的约束并享有相应的权利。在WTO的法律体系中，有一系列的规则和专项协议分别涉及农业问题及贸易问题，其中最著名的便是国民待遇原则(National Treatment NT)。⑤
国民待遇原则作为不歧视原则（principle of Non-discrimination ）的一个重要方面，是指世贸组织成员的商品或者服务进入一个领域后，也享有与该国的商品 服务相同的待遇。通俗地讲，在自由贸易市场条件下，国民内部一律平等，不能因差别有所歧视。实质上国民待遇原则是一种不歧视原则（注：这一原则在西方的法律制度中早有体现，已成为民法的重要的基础性法制原则。基于这一原则的普通性，国民待遇原则作为不歧视原则（principle of Non-discrimination ）的一个重要方面已被详细具体化到知识产业协议及其他专项协议。）
因此，基于国民待遇原则，为充分保障农副产品流通及商品化，回归贸易自由化主流，除了授权WTO成员国合法地保护农村商品贸易外，允许政府对此进行干扰外，农村产品生产，流通及商品化和工业产品一样受WTO规则的约束，农副产品生产者享有相应的权利。①
由于政府对农副产品生产，流通及商品化进行干扰导致权利地过分滥用，即使发达国家也对本国农业关爱尤加，如美国最近签署法案，加大对农业的补给投入。为此，WTO的乌拉圭回合谈判达成的《农业协议》根据这一协议，在建立自由贸易体制方面，力求达到以下要求：第一，推进市场准入，维护公平竞争；第二，在合理保护的前提下，进行非歧视保护；为此保证农民的利益，政府在农民收入提高方面可以进行绿色补给，推进农副产品生产，流通及商品化。
综上所述，WTO的国民待遇原则和WTO农业协议适合于所有成员国，在保障农副产品生产者的利益（国外是农场主和劳动者，我国是农民。笔者注），维护农副产品的自由流通方面，要求政府一视同仁，并且在合理的限度内，进行特殊保障。②

三，入世条件下，我国农民利益的保障问题

加入WTO将对中国生产积极深远地影响，③带来机遇的同时，也带来一些挑战是尤其出口环境的自由，农民的农副产品进入流通市场更加畅通，产业结构调整及成本投入更加多样化，我国农民利益的保障问题更加突出。
第一，农副产品的自由流通，影响我国农民的生产方式，在保护条件和措施不利的条件下，中国涉农产品往往遭受限制和壁垒，使得农民利益受到伤害。在此条件下，政府职能部门不仅仅是领导者，收取一定的费用，而且是农民权益的最积极的保护者。
第二，自由贸易环境下，市场资源的配置不仅要按照行政意志和管制模式行进运作，而且政府要依法行政。①
国务院办公厅


国务院办公厅转发国家计划生育委员会、国务院扶贫开发领导小组关于“九五”期间进一步做好扶贫开发与计划生育相结合工作意见的通知
国务院办公厅



各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
《国家计划生育委员会、国务院扶贫开发领导小组关于“九五”期间进一步做好扶贫开发与计划生育相结合工作的意见》已经国务院同意，现转发给你们，请结合实际情况认真贯彻执行。

国家计划生育委员会、国务院扶贫开发领导小组关于“九五”期间进一步做好扶贫开发与计划生育相结合工作的意见 (一九九七年一月二十三日) 为了深入贯彻落实中央扶贫开发工作会议精神和《中国计划生育工作纲要(1995—2000年)》，进一步加强扶贫开发与计划生育相结? 瞎ぷ鳎繁！熬盼濉逼诩渫瓿伞豆野似叻銎豆ゼ峒苹泛腿丝诳刂颇勘辏涌炱独У厍哑吨赂徊椒ィ行Э刂迫丝谠龀ぃκ迪秩丝谟刖谩⑸缁帷⒆试础⒒肪车男鞣⒄购涂沙中⒄梗侄浴熬盼濉逼诩浣徊阶龊梅銎犊⒂爰苹嘟岷瞎ぷ鳎岢鋈缦乱饧? 一、统一思想认识，坚定不移地抓好扶贫开发与计划生育相结合工作
到2000年，基本解决农村贫困人口的温饱问题与实行计划生育，控制人口过快增长，是当前我国贫困地区必须解决的两个重大问题。
《中共中央、国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》(中发〔1996〕12号)明确指出，要坚持扶贫开发与计划生育相结合，控制贫困地区人口过快增长，尽快改变越穷越生、越生越穷的恶性循环状况。这对于实现《国家八七扶贫攻坚计划》和人口控制目标，完成到2000年基
本解决农村贫困人口温饱问题的任务具有十分重要的意义。
自1989年12月国务院办公厅转发国家计生委、国务院贫困地区经济开发领导小组《关于扶贫工作与计划生育工作相结合的报告》(国办发〔1989〕59号)以来，许多地方认真贯彻落实这一文件精神，使扶贫开发工作与计划生育工作相互促进、协调发展，涌现出一批先进典型，积累了一些
宝贵经验。实践表明，把扶贫开发与计划生育工作紧密结合起来，是贫困地区摆脱贫困，解决温饱问题，逐步走向富裕的基本途径之一。但是，从全国范围看，扶贫开发与计划生育相结合工作发展很不平衡，不少地方还没有真正将这两项工作有机地结合起来。主要的原因是，一些地方和一
些同志的思想认识问题没有很好地解决，习惯于旧的工作思路和工作方法，扶贫开发与计划生育相结合的要求未落到实处。
应该看到，人口过多、增长过快、素质偏低是制约贫困地区经济社会发展的一个重要因素。如果贫困地区的人口数量得不到有效控制，势必影响国家扶贫攻坚计划的实现。同时还要看到，一部分农户响应党和国家的号召，实行计划生育，但他们在生产、生活中遇到的实际困难得不到解
决，影响了他们实行计划生育，也影响了计划生育政策的号召力。因此，必须坚定不移地将扶贫开发与计划生育紧密地结合起来，统筹解决这两个重大问题，以确保实现《国家八七扶贫攻坚计划》和“九五”时期的人口控制目标，走出一条具有中国特色的贫困地区人口与经济社会协调发展
和可持续发展之路。
二、明确目标，建立扶贫开发与计划生育相结合的利益导向机制，对实行计划生育的贫困户采取优先和优惠的政策措施
(一)“九五”期间，扶贫开发与计划生育相结合工作的目标是：制定和落实扶贫开发与计划生育相结合的政策，使贫困地区实行计划生育的农户尤其是独生子女户、双女户优先得到扶持，率先摆脱贫困，人均收入逐步达到或超过当地平均水平，真正起到少生、优生、快富的示范和榜样
作用；在基本解决农村贫困人口温饱问题的同时，绝大多数国定、省定贫困县能够完成国家和省下达的年度人口计划和“九五”人口控制目标，改变越穷越生、越生越穷的恶性循环状况。
(二)扶贫开发与计划生育相结合的主要政策措施。
对计划生育工作做得好的县、乡、村，在扶贫资金、扶贫项目的安排和计划生育事业费的投入上予以优先考虑和重点扶持。
提倡晚婚晚育，少生优生，对实行计划生育的家庭实行优先、优惠政策。在扶贫开发工作中，对响应党和国家号召，实行晚婚晚育、少生优生，及时落实节育措施的贫困户，要给予优先、优惠扶持；对符合照顾生育条件但暂未解决温饱的贫困农户，说服动员他们在自愿的基础上暂缓生
育，同时积极扶持他们发展生产，争取在实现温饱之后，再按有关规定安排生育；对已经计划外生育的贫困户，在按当地规定落实节育措施后再予以适当扶持；缴纳计划外生育费确有困难者，应签订合同，在保障其基本生活条件的前提下，逐年缴纳。违反计划生育政策的农户不能树为脱贫
致富的典型。
在研究和安排扶贫开发项目和扶贫资金时，要把计划生育做为一项重要标准；检查扶贫资金使用效益时，要注意贫困农户中的计划生育户是不是首先受益、真正受益。
要帮助实行计划生育的农户选准发展经济的路子，并把项目、资金、技术配套落实到户。根据各地经验，在不增加财政额外支出，不改变扶贫资金、扶贫项目的性质、渠道和规模的前提条件下，应对实行计划生育的贫困户采取以下一些优先、优惠政策措施：
1计划生育贫困户或其参加的合作经济组织发展种植业、养殖业及以种植业、养殖业产品为生产原料的加工业，优先获得扶贫资金、项目和产、供、销等方面的服务；
2计划生育贫困户优先获得农田基本建设、农业水利设施与服务方面的补助；
3计划生育贫困户在深化农村经济改革，调整农业产业结构，发展“两高一优”农业，发展经济林果业和养殖业，实行多种经营、集约化经营方面，以及进行开发式移民异地安置时优先获得扶助和安排；
4计划生育贫困户在完善联产承包责任制，实行承包土地小调整时，优先、优惠得到安排；
5计划生育贫困户优先安排在乡、村集体企业务工、就业，组织劳务输出时，计划生育贫困户优先得到安排；
6计划生育贫困户优先获得致富信息、新技术培训，优先获得农业新技术应用、推广方面的扶助；
7扶贫开发经济实体要优先向实行计划生育的农户倾斜，优先联结和带动计划生育贫困户，帮助他们解决生产致富中的困难，计划生育协会开办的安排计划生育贫困户务工、就业的经济实体、合作经济组织，应视为扶贫开发经济实体，优先获得扶持；
8有关部门、单位以优惠价格向计划生育贫困户供应良种、良畜、良禽、苗木、生产资料和提供农业生产方面的服务；
9凡有条件的地方，在县、乡、村集体兴办的社会保障事业中，计划生育贫困户优先、优惠得到安排；
10各级领导、有关部门在建立扶贫联系户实行定点扶助时，优先安排计划生育贫困户。
三、加强基层组织建设，抓好对贫困地区干部、群众的教育培训 在加强贫困地区农村基层组织建设的工作中，努力做到“四有三落实”，即：有一个能贯彻落实党的政策的好班子，有一支好的工作队伍，有一条好的扶贫开发与计划生育相结合的工作路子，有一套好的工作制度；做到? 纭⒋濉⒆榧苹ぷ魅嗽甭涫怠⑷挝衤涫怠⒈ǔ曷涫怠Ｒ逃吃薄⒏刹看分葱屑苹撸钒锓鍪敌屑苹钠独ЩВ烊褐谑敌屑苹⑼哑吨赂弧Ｒ悠独У厍氖导食龇ⅲ忧炕愎ぷ魍缃ㄉ瑁⑿《募苹窕梗Ｖし銎犊⒂爰苹ぷ髟
诨愣加腥俗ァ8鞯匾畔冉饩銎独У厍慵苹缃ㄉ杷枳式穑丛焯跫独У厍饩鯞超等计划生育技术服务设备和宣教设备；优先在贫困地区推广适宜的、先进的避孕节育技术，保证避孕药具的供应；组织计划生育技术服务队到贫困地区开展巡回服务，使育龄群众
能得到及时、安全、有效、经济的避孕节育服务，防止意外怀孕? 图苹馍档腿斯ち鞑省Ｉ霞痘匾5狡独У厍傅己桶镏狗銎犊⒂爰苹嘟岷系墓ぷ鳌? 要把贫困地区干部的教育培训作为一件大事来抓。扶贫开发部门在培训各级领导干部和扶贫干部时，要加入人口与计划生育的内容；计划生育部门在培训各级领导干部和计划生育干部时，要加入扶贫开发的内容。要使接受培训的干部充分认识扶贫开发与计划生育相结合的重要意义和作
用，提高他们做好这项工作的能力。
扶贫开发部门和计划生育部门都要加强对群众的教育培训工作。扶贫开发部门要对计划生育贫困户优先进行技术培训，使他们尽快掌握一两项实用技术，成为脱贫致富的带头人。计划生育部门要向广大育龄群众宣传扶贫开发与计划生育相结合的意义和政策措施，开展人口与计划生育基
础知识教育，引导他们转变旧的生育观念，自觉实行计划生育。
四、加强领导，建立责任制，推动相关部门齐抓共管
加快扶贫攻坚进程、尽快解决农村贫困人口的温饱问题，实行计划生育、有效地控制贫困地区人口的过快增长，是扶贫开发部门和计划生育部门的共同目标、共同责任和共同任务。
各级领导干部要从本地区人口与经济社会协调发展和可持续发展战略的高度，深刻认识扶贫开发与计划生育相结合的重要意义，改变仅就扶贫抓扶贫或仅就计划生育抓计划生育的工作思路，认真学习、总结和推广扶贫开发与计划生育相结合的成功经验。
要将扶贫开发与计划生育相结合工作纳入党政一把手亲自抓、负总责的人口与计划生育目标管理责任制和扶贫工作责任制。各级扶贫开发领导小组中要有计划生育部门的领导参加，人口与计划生育工作领导小组中要有扶贫开发部门的领导参加，共同研究部署扶贫开发与计划生育工作，
做到扶贫开发与计划生育两项工作的政策协调一致，规划和任务同步实施、同时检查，对扶贫开发与计划生育相结合工作所需的经费要根据实际情况予以保证。
开展扶贫开发与计划生育相结合工作要在党委、政府的统一领导、组织协调下，明确各有关部门、社会团体的责任，推动他们齐抓共管。计划生育部门的职责是：制定扶贫开发与计划生育相结合工作的计划和方案；向党政领导和有关部门提供信息和建议；承担具体事项的协调工作；协
助党委、政府搞好考核、评估。扶贫开发部门的职责是：协助计划生育部门制定扶贫开发与计划生育相结合工作的计划和方案；统筹安排扶贫资金、项目；与有关部门协调落实工作计划和方案；协同计划生育部门做好对实行计划生育的贫困户的帮扶工作；督促、检查扶贫开发与计划生育相
结合工作的落实情况；协助党委、政府搞好考核、评估。相关部门要认真研究本部门的具体政策、措施、制度如何同扶贫开发与计划生育相衔接。要把扶贫开发与计划生育相结合工作同深化农村经济改革，调整农业结构，发展“两高一优”农业相结合，同科技扶贫、智力扶贫、教育扶贫、
文化扶贫和“温饱工程”、“小康村工程”、“希望工程”、“幸福工程”、“巾帼扶贫行动”、“光彩事业”、创建“计划生育合格村”等活动相结合，充分发挥有关部门、军队、各民主党派以及共青团、妇联、工商联、计划生育协会等社会团体的作用。要加强扶贫开发、计划生育部门
同卫生、民政、残联等有关部门的协作，倡导晚婚晚育、优生优育，为贫困地区的群众提供避孕节育、优生优育、生殖保健等方面的服务，降低出生缺陷的发生率，积极开展防病治病工作，努力提高贫困地区的人口素质和健康水平。
“幸福工程”是扶贫开发与计划生育相结合的一项重要举措，通过救助贫困母亲，帮助贫困家庭解决温饱问题，促进计划生育工作的深入开展。各地要积极支持“幸福工程”的实施。
要大力加强对扶贫开发与计划生育相结合工作的调查研究，有针对性地提出分类指导的意见，及时发现和解决存在的问题，及时总结推广成功的经验。要建立必要的检查、监督和考核制度，促使扶贫开发与计划生育相结合的政策、组织、资金、项目落到实处。“九五”期间，国务院扶
贫开发领导小组和国家计划生育委员会将每年组织一次检查。
各地可根据本地区实际，结合本意见的要求，制定具体的实施办法。



1997年3月1日