行政赔偿的归责原则

贾东


国家赔偿法上的归责原则是指国家承担赔偿责任的依据和标准，也就是国家为什么要对某一行为承担赔偿责任，损害发生后，是由于侵权行为人的行为违法，还是由于行为人实施某一行为时主观有过错，抑或是由于什么其他的原因，国家才承担赔偿责任。我国国家赔偿法中的行政赔偿适用的是违法归责原则。国家赔偿法第2条第1款规定：国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。也就是说，国家只对违法行使职权的行为才承担赔偿责任，如果行使职权的行为是合法行为，国家不承担赔偿责任。国家赔偿法之所以采用违法归责原则，是因为违法原则与其他原则相比有诸多优点，与依法治国、依法行政原则及行政诉讼法的规定也协调一致，便于操作，也有利于保护受害人获得国家赔偿，比较符合国家赔偿的特点。
违法归责原则是确定国家赔偿责任的基本准则，对于国家赔偿义务主体和赔偿请求人来说，什么是违法、哪些行为构成违法行为并可能导致国家赔偿责任等问题是十分重要的问题，所以，正确理解和适用国家赔偿法采用的违法归责原则具有十分重要的意义。
首先，违法归责原则中的"法"是广义的法。既包括实体法，也包括程序法；既包括法律、法规和其他具有普遍约束力的规范性文件，也包括法的基本原则和精神。之所以对违法原则作广义理解，是因为国家机关及其工作人员的职权十分广泛，受到多层次多角度法律规范的约束，违反任何层次的规范，都应当视为违法。国家机关及其工作人员的管理活动中，除了各类法律行为之外，还存在大量的事实行为。对于事实行为，法律不可能规定详尽统一的行为标准，由于不符合某种标准的事实行为造成他人损害的，国家不能以该行为没有违反法律为由拒绝承担赔偿责任。此外，在国家管理的很多领域，目前尚无明确的法律规范作为行使权力的依据，法律精神和基本原则是判断职权行为的主要标准，如果以具体的法律规范作为依据或标准，必然造成很多实际受害人无法取得国家赔偿的结果，这显然是不公平的。而且还应当看到，国外没有一个国家对国家赔偿法中的违法概念作狭义解释，相反都不同程度地作了扩张解释。很显然，传统意义上的违法归责原则仅指违反严格意义上的法律规范，这种理解失之过窄。为了更为有效地保护国家侵权案件受害人的合法权益，防止国家机关或国家机关工作人员规避法律、滥用职权，应当对违法归责原则中的违法作广义理解。违法除指违反严格意义上的法规外，还包括违反诚信原则、公序良俗原则、尊重人权原则、权力不得滥用原则、尽合理注意原则等。这种理解有利于解决诸如公务人员打骂当事人等侵权行为造成的损害赔偿问题。虽然公务人员的行为并非法律预先规定禁止的，但违反了尊重人权原则，因而国家对此类行为造成的损害应当给予赔偿。
其次，违法既包括积极的作为性违法，也包括消极的不作为违法。作为违法是指侵权主体以积极的作为方式表现出来的违法情形。例如，司法机关的错判、错捕、错拘行为，行政机关的违法处罚、违法采取强制措施等行为均是作为性违法。不作为违法是指侵权主体拒绝履行或拖延履行其承担的职责和义务的违法情形。必须注意的是，认定不作为违法应当以法定的或职责确定的义务存在为前提，也就是说，如果国家机关或国家机关工作人员没有履行法定的或本身职责确定的义务，其不作为行为给受害人造成了损害，那么，国家应当对此承担赔偿责任。如果法律赋予国家机关或国家机关工作人员在特定情况下作为或不作为的自由裁量权，除非国家机关或国家机关工作人员的不作为行为已经达到令正常人不能容忍的地步，否则，国家对此不承担赔偿责任。不作为还包括不当延误，即疏忽、怠惰、无故迟缓。如果法律明确规定了作为的期限或时限，未在该时限内作为即构成违法不作为，但如果法律没有规定作为的时限，就必须考虑为此设定一个合理期限。通常应当考虑公务活动的难易程度、处理此类公务的惯用时间、当时的客观环境及是否存在不可抗力等因素的干扰和阻碍，等等。
最后，违法归责原则既包括法律行为违法，也包括事实行为违法。法律行为违法容易理解，事实行为违法是指国家机关及其工作人员违法实施的不直接产生法律效果的行为。例如，政府机关提供咨询、实施指导、发布信息等都是事实行为。由于政府提供错误的指导或信息而遭受损害的，虽然政府的行为可能不是严格意义上的法律行为，而是一项事实行为，但政府仍然应当对此承担赔偿责任。
综上，违法的具体情形包括以下方面：第一，国家侵权主体的行为违反法律、法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件；第二，国家侵权主体的行为虽然没有违反上述文件的明确规定，但违反了法的基本原则和精神；第三，国家侵权主体没有履行对特定人的职责义务，或违反了对特定人的职责与义务；第四，国家侵权主体在行使自由裁量权时滥用职权或没有尽到合理注意。

作者：贾东
江苏省人大常委会


苏州市城市绿化条例（修正）
江苏省人大常委会


（1995年4月26日江苏省苏州市第十一届人民代表大会常务委员会第十五次会议通过 1995年6月16日江苏省第八届人民代表大会常务委员会第十五次会议批准 1995年7月16日公布施行 根据1997年8月23日苏州市第十一届人民代表大会常务委
员会第二十九次会议通过、1997年10月17日江苏省第八届人民代表大会常务委员会第三十一次会议批准的《关于修改〈苏州市城市绿化条例〉的决定》修正 1997年11月15日公布施行）

第一章 总 则
第一条 为了绿化美化城市，改善城市生态环境，增进人民身心健康，体现苏州历史文化名城、风景旅游城市的特色，根据《中华人民共和国森林法》、《城市绿化条例》和《江苏省城市绿化管理条例》及有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于苏州城市规划区、县（市）人民政府所在地的镇和建制镇城市规划区的绿化规划、建设、保护和管理。
第三条 苏州市园林管理局是苏州市人民政府城市绿化行政主管部门（以下简称城市绿化行政主管部门），依法管理本行政区域内城市规划区的城市绿化工作。其主要职责：宣传贯彻执行有关城市绿化法律、法规、规章和方针、政策；编制城市绿化规划；负责城市绿化的行业管理；组

织指导城市绿化建设；查处城市绿化违法案件。
各县（市）、区城市绿化行政主管部门在苏州市城市绿化行政主管部门业务指导下，依法管理本辖区内城市规划区的城市绿化工作。
在城市规划区内，有关法律、法规规定由林业等行政主管部门管理的绿化工作，依照有关法律、法规执行。
第四条 各级人民政府应当把城市绿化建设作为城市建设的重要组成部分，纳入国民经济和社会发展中长期和年度计划，提高城市绿化覆盖率、绿地率和公共绿地的人均占有面积，提高城市绿化水平。
第五条 城市中的单位和公民，应当依照国家有关规定履行参加城市绿化建设、保护、管理及其他绿化义务。
鼓励城市公民利用庭院植树种花，垂直绿化，美化环境。
任何单位和个人都有权控告、检举和制止损害绿化及其设施的行为。
对在城市绿化工作中成绩显著的单位和个人，由各级人民政府给予表彰和奖励。

第二章 规 划
第六条 市、县（市）人民政府应当组织城市绿化和城市规划等行政主管部门共同编制城市绿化规划，并纳入城市总体规划。
城市绿化规划必须严肃执行，任何单位和个人不得擅自变更。
第七条 城市绿化规划的局部调整，须由市、县（市）城市绿化行政主管部门提出，经本级人民政府审查批准，报本级人大常委会备案；城市绿化规划的调整涉及城市总体规划的布局变更，须由市、县（市）人民政府提出，经本级人大常委会审查同意后报原城市总体规划批准机关审批

。
第八条 城市绿化规划安排的绿化用地面积，在城市新建区，应当不低于总用地面积的30％；在旧城改造区，应当不低于总用地面积的25％。
城市绿化规划应当合理设置公共绿地、单位附属绿地、居住区绿地、防护绿地、生产绿地和风景林地等。
第九条 城市新建、扩建、改建工程项目和居住区建设项目的配套绿化工程，应当与主体工程同时规划，同时设计。
绿化工程设计方案按照基本建设程序审批时，必须经市、县（市）城市绿化行政主管部门审核。
第十条 城市建设工程项目的绿化用地面积占建设工程总用地面积的比率，应当符合下列规定：
（一）城市新建区的大专院校、机关团体、部队、公共文化设施、医院、疗养院、宾馆、化工、电子企业等单位的附属绿地面积，不得低于单位总用地面积的35％，其它单位的附属绿地面积不得低于单位总用地面积的30％；
（二）新建、扩建、改建居住区的附属绿地面积，不得低于总用地面积的30％，并按居住人口人均2平方米的标准建设公共绿地；
（三）新建、扩建、改建产生有害气体和其他污染的单位，必须按国家规定营造宽度不少于50米的防护林带；
（四）新建、扩建、改建道路的绿带面积占道路总用地面积的比率，主干道不低于20％，次干道不低于15％；
属于旧城改造区的可对本条（一）、（二）、（四）项规定的指标降低5个百分点。
第十一条 城市规划行政主管部门在审批建设工程项目规划方案时，应当按照第十条规定的绿化用地面积标准，确保城市绿化用地面积。
城市规划行政主管部门在建设项目规划定点时，确需占用绿地或移、伐树木的，应当征得同级绿化行政主管部门同意。

第三章 建 设
第十二条 城市公共绿地、防护绿地、生产绿地及风景林地的绿化，由市、县（市）绿化行政主管部门组织建设；城市道路、桥梁、防汛等建设项目的配套绿化工程，由项目的建设单位负责建设；新建、扩建、改建的居住区绿地的绿化，由建设单位负责建设；现有居住区绿地的绿化，

由居住区管理机构负责建设；机关、部队、学校、工厂等企事业单位附属绿地的绿化，由本单位负责建设。
第十三条 城市新建、扩建、改建工程项目和居住区开发项目的配套绿化，应当按照规定的绿地指标进行建设。
对确有困难，绿化用地安排不足的项目，须由市、县（市）城市绿化行政主管部门报同级人民政府批准，并由建设单位在批准后15天内向市、县（市）城市绿化行政主管部门缴纳易地绿化费，用于易地建设和补偿，由市、县（市）城市绿化行政主管部门在建成区范围内代建，并在下

一个绿化周期内完成。
第十四条 城市建设工程项目基本建设投资中应当包括配套绿化建设经费，列入工程预算，统一安排绿化工程施工，在不迟于主体工程建成后的第一个绿化季节完成绿化任务。
第十五条 对城市绿化工程设计、施工单位实行资质审查。城市绿化工程项目的设计、施工应当委托持有资格证书的设计、施工单位承担。
绿化工程竣工后，经市、县（市）城市绿化行政主管部门、该工程的主管部门和接收管理单位验收合格，移交管理部门管理养护；验收不合格的限期返工。

第四章 管 理
第十六条 城市绿化按下列分工进行管理：
（一）城市公共绿地、防护绿地，由市、县（市）、区城市绿化行政主管部门组织管理；
（二）城市行道树和干道绿化带，由建设单位移交所在县（市）、区城市绿化行政主管部门管理；
（三）各单位附属绿地和单位管界内的防护绿地，由所在单位负责管理；
（四）居住区绿地，由居住区管理机构管理；
（五）苗圃、花圃、草圃等生产绿地，由经营单位负责管理。
管护单位，要建立健全树木花草的栽培、养护、修剪及绿化设施等的管理、保护责任制度。
第十七条 任何单位和个人不得擅自占用城市绿化用地。因城市建设需要必须占用的，必须经市、县（市）城市绿化行政主管部门审核同意，并在占用后的第一个绿化季节补偿同等面积的绿化用地和费用。
临时占用绿地的，应当经城市绿化行政主管部门批准，并按照有关规定办理临时用地手续，在规定期限内恢复原状。
苏州市区临时占用绿地的批准权限，区属单位内的绿地和在非主干道五平方米以下绿地，由所在区城市绿化行政主管部门审批，报市城市绿化行政主管部门备案；市属单位内的绿地，居住区内的绿地，主干道上的绿地，五平方米以下的园林绿化用地，以及非主干道上五平方米以上的绿

地，由市城市绿化行政主管部门审批；超过五平方米以上的园林绿化用地，由城市绿化行政主管部门提出，报市人民政府批准。
各县（市）临时占用绿地，由县（市）城市绿化行政主管部门审批。
第十八条 城市中树木，不论其权属，任何单位和个人均不得擅自砍伐、移植、截干。确需砍伐、移植、截干的，都应当经城市绿化行政主管部门批准。
苏州市区非主干道上，在同一地点砍伐、移植、截干五株以下树木，区属单位内的树木，私有树木，由所在区城市绿化行政主管部门审批，报市城市绿化行政主管部门备案；苏州市区主干道上的树木和非主干道上五株以上的树木，市属单位内的树木，居住区内的树木和其它树木，由市

城市绿化行政主管部门审批。
县（市）范围内的树木，由县（市）城市绿化行政主管部门审批。
第十九条 任何单位和个人不得有下列损害城市绿化及其附属设施的行为：
（一）在草坪、花坛、绿地内设摊搭棚、堆物堆料、乱倒乱扔垃圾、取土堆土、排放污水污物、晾晒衣物；
（二）在树干上刻划、钉钉、缠绕铁丝；
（三）践踏绿地、攀折树枝、采花摘果、剪取种条、偷取草花盆花；
（四）其他损害城市绿化及其设施的行为。
第二十条 在城市公共绿地及其外围20米范围内开设商业服务摊点、设置广告牌，必须经市、县（市）城市绿化行政主管部门同意，并在公共绿地管理单位指定的地点设置。
第二十一条 城市中百年以上树龄的树木、稀有珍贵树木，具有历史价值或者重要纪念意义的树木，应当严加保护，调查立档，作出标志，由县（市）、区城市绿化行政主管部门统一管理。散生在单位和居民庭院里的古树名木，在城市绿化行政主管部门技术指导下，分别由单位指定专

人和个人负责管护。
古树名木严禁移植、砍伐，对因特殊需要必须移植的古树名木，应经市城市绿化行政主管部门组织有关部门鉴定后，报市人民政府批准，由绿化专业队伍组织实施。
第二十二条 城市中新建各类管线应当避让现有树木。确实无法避让的，在设计中及施工前，有关部门应当会同城市绿化行政主管部门确定保护措施。
供电、邮电、路灯、市政、公用、消防等部门维护管线需要修剪树木或者砍伐、移植、截干、切根的，必须经城市绿化行政主管部门批准，并委托绿化专业队伍按照兼顾管线安全使用和树木正常生长的原则实施。由于自然灾害等不可抗拒的原因，致使树木危及管线、交通、公民生命等

安全时，有关单位需立即砍伐或者截干、修枝的，可先行处理，并于事后2日内向城市绿化行政主管部门补办手续。

第五章 经 费
第二十三条 市、县（市）人民政府在每年度的城市建设维护费中，应当按省规定的比例拨款用于城市绿化建设和管护。风景名胜区和公园的建设基金，应列入城镇的经济和社会发展计划，在基本建设投资中安排。
第二十四条 城市新建、扩建、改建工程项目的绿化配套费，应在建设项目总投资中列支。
第二十五条 居住区管理机构管理居住区绿地的管护费用，在新村统管费中按一定比例提取。
第二十六条 经过批准临时占用绿地的绿地占用费和移伐城市树木的绿化补偿费，根据审批权限，由城市绿化行政主管部门收取。
第二十七条 绿化配套费、易地绿化费、绿化补偿费、绿地占用费的收费标准，由市城市绿化行政主管部门报经城市物价和财政行政主管部门按上级有关规定核准。
绿化各项费用，应单独立项，专户储存，用于绿化建设，不得挪作他用。
绿化各项经费的使用，必须接受本级财政、审计部门的监督与审计。

第六章 罚 则
第二十八条 对违反本条例有下列行为之一的单位和个人，由城市绿化行政主管部门给予处罚：
（一）越权审批设计方案的，给予批评警告，责令其改正，造成损失的，负责赔偿。
（二）任意降低工程项目绿化用地比率的，责令停止施工，限期改正，并处以该项绿化工程总造价50％的罚款。
（三）擅自变更城市绿地使用性质的，责令限期改正，恢复原状，补交占用绿地费，并按占用绿地费的20％处以罚款，逾期不改正的，依法办理，造成经济损失的，应负赔偿责任。
第二十九条 违反本条例第十三条，不按标准缴纳易地绿化费的，由市、县（市）城市绿化行政主管部门，责令其限期缴纳，逾期不缴的，并处应缴费用的20％的罚款。
市、县（市）城市绿化行政主管部门不按期完成易地建设任务的，由上级行政主管部门责令限期改正，并追究有关人员的责任。
第三十条 违反本条例第十四条，不按期完成的，由城市绿化行政主管部门责令其限期完成，逾期不完成的，对责任单位处以绿化工程总造价10％－20％的罚款。
第三十一条 违反本条例第十五条，无证设计、施工的绿化工程，由市、县（市）城市绿化行政主管部门责令其停工，并对建设和设计、施工单位各处绿化工程总造价5％－10％的罚款。
第三十二条 违反本条例第十七条，擅自占用城市绿地的，根据审批权限，由城市绿化行政主管部门责令其限期改正，恢复原状；对在规定期限内不恢复原状的，责令其按照其地价及绿化费用予以赔偿，并处赔偿额一至五倍的罚款。
第三十三条 违反本条例第十八条，未经审批擅自砍伐、移植、截干的，根据审批权限，由城市绿化行政主管部门责令其按照造成的损失予以赔偿，并处赔偿额一至五倍的罚款。
第三十四条 违反本条例第十九条，由市、县（市）城市绿化行政主管部门责令其停止损害绿化的行为，按照造成的损失予以赔偿，并处赔偿额一至五倍的罚款。
第三十五条 违反本条例第二十条，擅自在城市公共绿地及其外围20米范围内开设商业服务摊点、设置广告牌的，由市、县（市）城市绿化行政主管部门责令其限期迁出或者拆除，造成损失的，应当负赔偿责任。对在规定期限内不迁出或者不拆除的，处以一千元至五千元的罚款。
第三十六条 对违反本条例第二十一条，擅自砍伐、移植、伤害古树名木的，由城市绿化行政主管部门责令其按照造成的损失予以赔偿，并处赔偿额五至十倍的罚款。
第三十七条 罚款应当使用财政部门统一印制的票据，罚款收入上交同级地方财政。
第三十八条 对违反本条例的直接责任人和单位负责人，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；应当给予治安管理处罚的，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定处罚；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
第三十九条 当事人对行政处罚不服的，可以自接到处罚决定通知之日起十五日内，向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以自接到复议决定之日起十五日内向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。逾期不申请复议也不向人民法院起诉又不履

行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第四十条 城市绿化行政主管部门和城市绿地管理单位的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章 附 则
第四十一条 本市行政区域内的国家和省级开发区以及工矿区的绿化规划、建设、保护和管理适用本条例。
第四十二条 本条例自公布之日起施行。

附：苏州市人民代表大会常务委员会关于修改《苏州市城市绿化条例》的决定

（1997年8月23日苏州市第十一届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过 1997年10月17日江苏省第八届人民代表大会常务委员会第三十一次会议批准）

决定
苏州市第十一届人民代表大会常务委员会第二十九次会议根据《中华人民共和国行政处罚法》和其他有关法律、法规，结合本市具体情况，决定对《苏州市城市绿化条例》作如下修改：
第三十九条修改为：“当事人对行政处罚不服的，可以自接到处罚决定通知之日起十五日内，向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以自接到复议决定之日起十五日内向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。逾期不申请复议也不向人民法院起

诉又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。”
本决定自公布之日起施行。



1997年11月15日