《彩票法》尽快出台的三大理由

金涛 湖北武汉中南财经政法大学法学院 430074


北京“双色球转播”事件一波未平，西安“宝马彩票”案一波又起。近几年来，接连不断的彩票丑闻使以公益背景的彩票业的公信力一落千仗，作为其发起人的政府的形象在人们心中也大打折扣。自1987年以来我国彩票业已走过17个年头，但为何至今仍显得如此混乱？作为社会大管家的政府又为何不能在发彩过程中发挥良好的作用呢？古语有云：没有规矩，不成方圆。根本上这一现象的根源只有一个：缺乏有效的且较为完善的游戏规则——这个规则就是《彩票法》。
事实上，现实生活中也不乏一些规范彩票业的相关规则。譬如国务院于2001年10月30日印发的《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》，又如财政部制定的《即开型彩票发行与销售管理暂行规定》以及民政部制定的《福利彩票发行与销售管理暂行办法》。此外，司法实践中《民法通则》、《民事诉讼法》、《个人所得税法》、《公证暂行条例》、《公证程序规则》也被用作定纷止争的依据，对于规范管理彩票业也起着一定的作用。但即便如此，彩票行业的丑闻仍然层出不穷。表面上，我们可以找出一大堆原因：部门利益的作祟、政府监管的不利、公证机关的失职等等。若深究其根源，则皆源于没有强有力的较完备的法律对彩票业相关主体（包括政府在内）的行为进行规范。
除云现实急需的因素之外，从理论上我们还可以举出几项《彩票》法尽快出台的重要原因：
一、公共领域，规则先行：虽然从表面看来人们购买彩票是基于获利目的的自愿行为，但从本质上看，这却是国家筹集社会闲散资金并用于社会公益事业的一种社会利益再分配的行为，是政府从老百姓手里无偿的收钱，属公共领域之范畴。事情一进入公共领域就和广大民众以及这个社会的利益忧戚相关。事关整个社会的利益，如果处置不当就很有可能影响社会的稳定和人民的安居乐业。因此凡是涉及到公共领域的事情从来就不是小事，一切都应该是规则在前，尤其是这种面向全社会的行为。发彩的决策及实施过程决不能由政府临时决定，而必须通过法律规定。但10多年来，我国一直只有少得可怜的几部行政法规则和部门规章支持着其运作。这意味着一方面，操作彩票行业运作的人可以自己的需要方便地钻法规规章的漏洞，即便触犯了这些规章也无法进行有力的惩处；另一方面，亿万彩民的利益随时面临着被侵犯的威胁，而一旦其利益被侵犯了也会因于法无据而状告无门。比较完善的规范彩票业的法律规范很有尽快出台的必要。
二、部门立法，利益立法：根据2001年《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》，从２００２年１月１日起，彩票发行资金构成比例调整为：返奖比例不得低于５０％，发行费用比例不得高于１５％，彩票公益金比例不得低于３５％。35％彩票公益金的分配使用由财政部监管调剂，财政部之下由十大部委分配公益金收入：民政部、国家体育总局两部门占据公益金的50％，剩余的50％由财政部向助学、残疾、环保、社保及2008奥运会等8大领域分配。不仅这些主管部门纷纷要求扩大自己的公益金分配额度，近些年教育部、建设部、西部开发办等众多部委也纷纷提出在彩票收中“分一杯羹”的要求。作为彩票业的领导方和彩票发行方，政府部门即充当了运动员的角色，又担当的裁判员的角色。基于利害关系人回避原则，作为发彩的主导方和主要收益者的政府部门，彩票业不能由其领导，而应由国家直接领导，发行的不应是“部门彩票”而应是“国家彩票”；发彩的规则更不能由其确定，而应由法律来确定。目前，我国彩民已过亿人，2003年彩票发行额度也已达400亿元，依35％的公益金提取比例，政府部门的收益将达145亿元之巨。发彩提成和销售提成的巨大利益，使地方、部门和个人的利益绞在一起，发彩因而失去应有的严谨和制约，以至丑闻不断。
三、法规规章效力不足，违法行为惩处无据：至今为止，现行的与彩票相关规则效力最高的也只是国务院颁布的行政法规，而起主要作用的还是财政部和民政部等几部门所制定的部门规章，整个规则体系的效力是偏低的。彩票的发行需要各部门的相互协调与配合，最终公益金的分配又关系到各个部门的切身利益，其中关系错综复杂。但国务院各部委之间的规章的效力是相同的，无法担当起利益协调者的角色。这就很需要有一部效力位于行政法规和规章之上的法律，对各部门的工作进行协调，利益进行分配。此外，还有一件今人尴尬的事情：基于法律之基本规则，国务院及其所属部门都无权（包括被授权）制定有关犯罪与刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项的行政法规。但由于现行《刑法》对搏彩类犯罪规定缺位，对彩票发行过程种出现的各种社会危害性及大的违法行为又惩处无据。如轰动一时的湖北“章国新体彩”案中，检察机关只能迂回曲折地指控被告人章国新犯“破坏生产经营罪”，但就如被告律师所指出的那样“破坏生产经营罪，是指由于泄愤报复或其他个人目的，毁坏机器设备，残害耕畜或者以其他方法破坏生产经营的行为。从主观方面看，很难证明被告人是由于泄愤报复或者其他个人目的。从客体上看，被告人的行为侵犯的对象是彩球，犯罪客体是国家对彩票市场的管理秩序，而非《刑法》第276条所指‘生产经营’活动。因为体彩发行单位不属于盈利性企事业单位，所以体彩发行既不是生产行为，也不是经营行为。”其它诸如“贪污罪”、“盗窃罪”、“侵占罪”等从理论上讲对于此类行为也不能简单套用。而对于尚未构成犯罪的违法行为，民法、行政法等相关法律也没有与之相应的权利救济措施和惩戒措施，这就使得受害者们维权无门，违法行为人“逍遥法外”。
彩票是以公益为目的的，不管其发行还是最终的使用都关系到广大人民群众的切身利益。但由于无论是其潜在的还是实际的利益都十分巨大，且其在运行过程中又有各个部门、地方及个人的复杂利益纠缠，同时又由于我国现有的规则的效力不足与体制不完善，这就导致了不仅对发彩者的监管不力，而且对于在发彩过程中的利益受损者不能提供有效的救济，对违法犯罪者也不能给予应有的惩罚。这就是我国当前彩票业混乱无序，丑闻迭出的根源之所在。为了使我国的彩票市场能健康发展以更好实现其公益的目的以造福于民，《彩票法》尽快出台。