信托受益权的法律性质新探

作者：徐卫


摘 要

信托受益权的法律性质是信托法中的重大问题，它不仅关系到信托制度的具体构建，也关系到信托受益人的法律保障程度与效果。然而，这一重大问题在理论界却存在诸多分歧。这些分歧没有从深层角度进行思考，在方法论上存在不足。从信托本质及其机制运作、物权理论的真正内涵及其变化发展来看，信托受益权应定位于物权，并且是传统物权不能包容的新型特殊物权。我国信托法在具体制度构造上债权性因素明显，这种构造不具有逻辑性和妥当性。

　　关键词：信托受益人;信托受益权;信托;新型特殊物权



　　一、信托受益权的法律性质定位分歧

　　(一)观点分歧

　　信托受益权是指受益人在信托中享受信托利益的权利。目前，学术界对信托受益权性质的认识并不统一，其分歧主要集中在以下三种观点上。

　　一种观点认为，信托受益权是兼具债权和物权性质的复合性权利。例如，日本学者四宫和夫指出，受益人拥有对信托财产的支付请求权即债权，除此之外，还拥有对信托财产的物权性权利，所谓物权性权利，并不是从外部去限制完整权利的限制物权，而是内在于信托财产的目的性限制所形成的特殊形态。因此，基本上来说，受益权是对信托财产的债权，但同时也是对信托财产的一种物权性权利(四宫和夫，平成6年)。另一种观点认为，信托受益权应定位于债权如李锡鹤教授指出:“受益权是受领和请求受托人的特定行为的权利，属于债权;所含监督、异议、知情、撤销等权能，均不得直接对标的物占有、使用、收益和处分，实为债权之救济权利，派生权利，属于债权之权能(李锡鹤，2005)。”还有一种观点则主张，信托受益权属于一种独立的新权利。例如，周小明博士指出:“信托构造既具有物权关系的内容，又具有债权关系的内容，还具有物权关系和债权关系所不能涵盖的内容(比如信托财产独立性、委托人和受益人的监督权及其查阅知情权等)，……必须承认信托是一种独立形态的权利组合，其子系统——受托人的权利义务和受益人的权利义务也是如此(周小明，1997)。”

　　(二)本文的评判

　　以上三种观点是目前学术界对于信托受益权性质认识的主要观点，很具有代表性，然而这几种观点都存在值得商榷的地方。

　　第一种观点对财产权的性质定位并不可取。我们不能因为一种权利同时具有债权性和物权性的某些内容或效力，就做出其兼具债权和物权的中庸判断。实际上，(一些)债权具有物权性因素，反过来，一些物权也具有债权性因素。①但理论上并不妨碍将其认定为债权或物权。

　　对此，孟勤国教授精辟指出:物权与债权在现实生活中的区别通常是确定的、清晰的。有似此而彼的现象，不等于此与彼之间再无分界，只是人们不够深入或有所偏差。以租赁权为例，租赁权的物权化一直被公认是物权和债权趋于合流的典型。但其实租赁权本身就是一种物权，租赁权能使承租人占有、使用租赁物，而且在租赁期内能排除出租人对租赁物的干预。这里早就包含了物权的一切要素。因此将租赁权看作是债权，并加以债权物权化，实际上混淆了权利产生的原因和权利本身之间的区别(孟勤国，2002)。

　　第二种观点以给付请求权作为债权定位的理由并不充分。虽然信托利益不能自动归人受益人而须通过向受托人请求方能实现。但信托本来是依据受托人管理财产的机制，如果受益人可对正常管理下的信托财产行使物权，受托人就无法进行管理。所以，受益人享有的种种权利仅具有消极性质，主要在于确定受托人未违反其职务。其权利的核心是如何防止受托人的不当行为，这才是信托受益权的主导方面。至于受益人的给付请求权只是实现其利益的方式，它是受益人与受托人在信托内部产生的一种特殊关系，不是受益人与第三人之间的外部关系。

　　我们不能从内部关系对权利性质进行定性，而应从外部关系进行定性。

　　第三种观点虽较为灵活，但债权物权二分模式是民法理论和体系构架的基本点。我们不应轻易回避它。对此，柳经纬教授形象地指出:“物权与债权的二分是应当坚持的，不能因为有混合性权利的出现就否定二分法，就像我们不能因为两性人的存在就否定男人和女人的划分，或因手机和电脑功能集为一体的通讯工具的出现就否认电脑和手机的区分一样。”②因此，在一种新的权利出现时，应尽可能将其纳入债权或物权体系之中，而不是简单地用新权利来解决。否则，任何一种新的权利都可能轻易逸于债权或物权之外。果真如此，债权物权二分模式将会被彻底瓦解。

　　二、从内在视角与现实性根据看信托受益权的性质定位

　　在论证本题之前，有必要澄清的一个问题是，信托受益权的债权或物权定位是否有意义?有人对此持否定态度，③我们则持相反立场。理由是:信托法属于民事特别法，它没有必要也不可能规范所有的内容，肯定有一些内容尚未规范，对于尚未规定的问题自然需要依据民法的规定和法理进行解决。由于大陆法系民法是以物权债权二分进行构建的，为此，就需要首先明确它是物权还是债权。以信托受益权的诉讼时效为例，各国信托法对此都没有加以明确规定，这就需要根据民法的规定和法理进行解决，而在民法中，物权请求权的诉讼时效同债权请求权有所不同，解决此问题，明确它是债权还是物权显然甚为关键。另外，信托违反的损害赔偿问题也没有进行全面的规范，在受益人的权益受到侵害时，究竟适用侵权损害赔偿救济还是违约救济也有疑问。由于大陆法系对侵权行为是否包括债权一直存在争议，信托受益权是债权还是物权对受益人能否请求侵权行为损害赔偿也至为关键。可见，划分债权或物权具有实践上的意义。退一步讲，即使信托法对所有内容都进行了规范，将其划分为债权或物权也具有维护民法法系物权和债权二分的理论意义。毕竟，“在大陆法系乃英美法系的现在乃至将来的一个相当长的时期，区分物权和债权仍然是主流，二者的界线在总体上仍然是不可逾越的”。

　　既然信托受益权的债权与物权划分具有实际意义，那么对信托受益权如何定位呢?我们认为，信托受益权应定位于物权。

　　(一)内在视角的分析

　　内在视角的分析，即从信托制度及其运作机制内在层面来考察信托受益权定位物权的法理逻辑。现论述如下。

　　内在视角之一。从英美信托法的产生来看，信托法的实质就是普通法所有权和衡平法所有权的并存和制约。所以，大陆法系引进信托法后，为了说明信托制度的特质，学者往往采取名义所有权和实质所有权的区分理论，即认为受托人拥有名义上的所有权，而受益人拥有实质上的所有权。尽管这种区分理论很难融人大陆法系所有权体系之中，但不难看出，其意图乃在于最大限度接近英美信托法的普通法所有权与衡平法所有权的法律设计，以便给予受益人不同于债权性质的保护，从实质上贴近“正宗”信托法。显然，若承认受益权是债权，不仅与学者上述目的不符，也与信托实质相差甚远。虽然大陆法系所有权概念的绝对性和一物一权原则使立法赋予受益人信托财产所有权不现实，但赋予其他物权则完全可行。这种物权虽然不是所有权，但与债权相比，无疑较为接近信托的实质。

　　内在视角之二。信托财产独立性是信托法的一项基本原则。④它使信托财产成为具有主体化性格的财产，从而不仅导致信托财产的非继承性、破产财团的排除、强制执行的禁止、抵消的禁止、混同的禁止等一系列直接法律后果，而且还使信托财产表现出鲜明的同一性和代位性等特征。同一性是指“在受托人将信托财产换成其他财产，受益人的利益与受托人的义务就转移到交换后的新财产上(乌戈.马太，2005)。”即信托财产因管理、处分所产生的收益视为信托财产。代位性是指信托财产因受托人的管理、处分、灭失、毁损或者其他事由的发生而得以改变的各种形态物都属于信托财产。其中，同一性犹如所有物之孳息，代位性类似于抵押权的代位性。这种同一性和代位性使受益人基于信托财产的信托利益权利显然不能通过受托人与受益人之间的债权模式来构设和解释，因为，受益人对受托人的债权无法随着信托财产形态的变动和量的变动而变动。相反，物权则不存在上述障碍，因此，将信托受益权定位于物权能与信托财产独立性原则保持一致。

　内在视角之三。信托是由委托人、受托人、受益人为基本当事人的法律关系。其中，在重视强者和弱者区分的现代法制社会中(四宫和夫，1995)信托受益人显然归于弱者的行列:一方面，信托受益人不是信托契约的订立者，其利益的确定等完全由委托人和受托人确定;另一方面，受托人现在都是专业性信托公司。为了不让法院过多干涉和受益人为帽子掉地之类小事起诉，他们往往控制信托文件的起草，并采用各种技术保障他们自己的利益(劳伦斯.M.弗里德曼，1994)。既然受益人处于弱势地位，为保护弱者，一定要有倾斜制度来进行支持和保障。当然，在“今天，对于以其是社会‘弱者’为由而对其进行特别保护，不仅会遭到‘强者’，也会遭到‘弱者’的反对。但是，为了在市场这个环境下使游戏能够成为游戏，很有必要在当事人之间设立进行游戏的前提——那就是公平的进行游戏。……因此，先补足‘弱者’的不足，在此基础上再开始游戏——这也是可以充分考虑的方略(大村敦志，2004)”。而对受益人这种弱者来讲，其权利的物权定位显然是补足的最佳策略。毕竟，物权使信托财产及利益的追及“不仅仅可以用于追及辗转流入他人之手的可辨认的同一物体，而且可以追踪包含在连续的投资变化之中的已经转化为各种特定客体的同一基金，无论它仍在原受托人手中或已流转到其他人手中，如推定受托人或其他人(劳森、拉登，1998)。”
中宣部、公安部、教育部、民政部、司法部、文化部、国家广电总局、全国总工会、共青团中央、全国妇联、国家禁毒委员会


中宣部、公安部、教育部、民政部、司法部、文化部、国家广电总局、全国总工会、共青团中央、全国妇联、国家禁毒委员会办公室关于印发《全民禁毒教育实施意见》的通知



禁毒办通［2005］5号

　　为贯彻落实中共中央、国务院《关于转发国家禁毒委员会<2004－2008年禁毒工作规划>的通知》（中发［2004］12号）精神，大力开展全民禁毒教育，特制定《全民禁毒教育实施意见》，现印发给你们。

　　广泛深入地开展禁毒教育，提高全民禁毒意识和抵制毒品能力，是禁毒工作的治本之策。各级党委宣传部门，公安、教育、民政、司法、文化、广播影视部门，工会、共青团、妇联组织以及各级禁毒办事机构在全民禁毒教育中担负十分重要的职责，要结合当地实际，充分履行职责任务，加强组织领导，搞好协作配合，切实抓好全民禁毒教育各项措施的落实，真正打一场禁毒人民战争。

　　全民禁毒教育实施意见

　　广泛深入地开展禁毒教育，提高全民禁毒意识和抵制毒品能力，是禁毒工作的治本之策。为贯彻落实中共中央、国务院《关于转发国家禁毒委员会<2004－2008年禁毒工作规划>的通知》（中发［2004］12号）精神，大力开展全民禁毒教育，特制定《全民禁毒教育实施意见》。

　　一、明确全民禁毒教育的指导思想、对象和任务

　　（一）全民禁毒教育的指导思想。

　　开展全民禁毒教育要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，在各级党委、政府领导下，广泛动员全社会的力量，遵循以人为本、促进人的全面发展的理念和“面向全民、突出重点、常抓不懈、注重实效”的方针，坚持禁毒教育工作与毒品形势的发展变化相适应，坚持普及教育与重点教育相结合，坚持禁毒教育与国民素质教育相互融合、相互促进，以提高全民禁毒意识和自觉抵制毒品的能力为核心，不断增强禁毒教育的科学性、广泛性、针对性和实效性，在全社会倡导积极、健康的生活态度和生活方式，形成全民抵制毒品、参与禁毒的社会氛围，最大限度地减少毒品需求和危害。

　　（二）全民禁毒教育的对象。

　　禁毒教育面向全体公民。重点对象是：

　　1、青少年；

　　2、有高危行为的人群；

　　3、有吸毒行为的人员；

　　4、毒品问题严重地区的居民和流动人口；

　　5、公职人员。

　　（三）全民禁毒教育的任务。

　　全民禁毒教育的基本任务是介绍毒品形势，普及禁毒知识，传播禁毒观念，宣传禁毒法规，动员全民禁毒；其核心是增强全民禁毒意识，提高公民对毒品及其危害的认知能力和抵御能力。对一般人群以普及知识为主，对高危人群以结合干预措施的宣传教育为主。具体任务是：

　　1、使公民能够正确识别毒品，了解毒品的种类和特征，认清吸食毒品的后果和危害，提高对毒品的认知能力；

　　2、使公民了解毒品泛滥的规律和传播条件，消除认识误区，增强对毒品的警惕性，掌握禁毒的科学知识和预防毒品侵害的方法，养成和保持积极、健康的生活方式，提高对毒品的抵御能力；

　　3、使公民了解禁毒斗争的历史和现状，认清毒品泛滥的各种恶果，提高思想道德素质，不断增强禁绝毒品、人人有责的社会责任感；

　　4、使公民了解我国的禁毒立场、方针、政策和禁毒法律法规，做到知法守法，不吸毒、不贩毒、不种毒、不制毒，增强同涉毒违法犯罪行为作斗争的积极性；

　　5、使公民了解我国的禁毒业绩，进而发扬禁毒传统，树立必胜信心，营造更加有利的禁毒氛围。

　　到2008年，城市禁毒教育面要达到90%，农村要达到70%。其中，各级各类学校要达到100%，流动人口等高危人群要达到80%，监狱、劳教所、强制戒毒所和自愿戒毒医疗机构要达到100%。

　　二、建立全民禁毒教育工作体系

　　（四）建立分级负责、各司其职、齐抓共管的全民禁毒教育领导体系。

　　在各级党委、政府领导下，各级禁毒领导机构负责制定、部署全民禁毒教育的规划，提出禁毒教育年度工作安排，组织、指导和推动禁毒教育工作和重大宣传教育活动。国家禁毒委员会和各省、自治区、直辖市禁毒领导机构内均设立全民禁毒教育协调指导组，承办具体工作。各地、市、州、盟禁毒领导机构内设立全民禁毒教育指导中心，负责落实上级禁毒领导机构的规划和部署，安排和组织实施本地的禁毒教育工作。各级全民禁毒教育协调指导组和指导中心由禁毒领导机构的相关成员单位组成。参加协调指导组和指导中心的各成员单位要认真贯彻本地禁毒领导机构的部署，充分发挥各职能部门的作用，坚持各司其职、密切配合，共同推动全民禁毒教育工作。

　　（五）建立全民禁毒教育专家组。

　　国家禁毒委员会和各省、自治区、直辖市禁毒领导机构建立由教育、法律、传媒、社会学、医药学、精神卫生学、心理学等方面专家组成的禁毒教育专家组。专家组负责研究全民禁毒教育工作面临的重大问题，制定禁毒教育指导原则和规范，向禁毒领导机构提出建议，对全民禁毒教育教材、培训方案和宣传材料的编制进行指导和审核，参与对全民禁毒教育工作的评估。

　　（六）建立全民禁毒教育工作队伍。

　　1、在各地、市、州、盟禁毒领导机构禁毒教育指导中心的组织指导下，以各禁毒成员单位中从事宣传教育工作的专职人员为骨干，组成从事禁毒教育的专门队伍。这支队伍按照禁毒工作的职责分工，分别按系统组织、推动禁毒教育工作。

　　2、在各个街道、乡镇、学校、社区医疗机构和特殊场所（监狱、劳教所、看守所、拘留所、收容教育所、戒毒所等）内普遍设立禁毒教育辅导员，形成一支经过专门培训的、遍布城乡的禁毒教育辅导员队伍。这支队伍结合本职工作开展禁毒教育，提供咨询服务。

　　3、在全社会形成一支由社会工作者、传媒工作者、医药卫生、心理咨询工作者、禁毒志愿者等自愿从事禁毒教育的积极分子组成的义务性禁毒教育队伍。这支队伍在各级禁毒领导机构的指导下，坚持面向基层、服务基层，从事面向全民或特定对象的宣传教育工作。各地要根据禁毒工作需要，建立不同规模的禁毒志愿者组织，发展禁毒志愿者队伍，禁毒工作任务繁重地区要率先建立。国家禁毒委员会办公室、共青团中央从2005年开始，在全国招募禁毒志愿者支持西部地区开展禁毒宣传教育。

　　三、开展针对性强、形式多样、富有成效的教育活动

　　（七）开展旨在保护在校学生的“不让毒品进校园”活动。

　　各级教育行政、禁毒、社会治安综合治理部门和共青团组织要认真贯彻落实《中共中央、国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》（中发［2004］8号）、《中共中央、国务院关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》（中发［2004］16号）和《国家禁毒委、中央综治办、教育部、团中央关于进一步加强中小学生毒品预防教育工作的通知》（禁毒委发［2002］13号）精神，充分发挥学校禁毒教育的主阵地作用，在各级各类学校全面开展毒品预防专题教育。

　　各级各类学校要根据学生的不同特点分阶段开设禁毒课程，切实做到计划、教学材料、课时、师资“四到位”。要在思想政治、生理卫生、生物、历史等相关课程进行禁毒渗透教育，开展丰富多彩的禁毒宣传教育和社会实践活动，使广大在校学生从小树立“珍爱生命，拒绝毒品”意识，努力实现“学生不吸毒，校园无毒品”的目标。

　　要建立、健全由教育、禁毒、医药卫生、社会治安综合治理和共青团组织等有关职能部门和学校负责人参加的联席会议制度，充分发挥各自优势，共同推动针对在校学生的禁毒教育工作。各级教育行政部门要充分发挥督学的作用，将毒品预防教育纳入督导内容，常抓不懈，严格考核，确保教学计划的落实和教学质量的提高。

　　（八）开展旨在保护青少年的“社区青少年远离毒品”行动。

　　各级共青团组织要按照团中央关于开展“社区青少年远离毒品行动”的部署，充分发挥各级团组织的优势，在广大青少年中开展内容丰富、形式多样、寓教于乐的禁毒教育活动，使广大青少年远离毒品。要依托青少年法律学校、青年中心、进城务工青年培训学校（站、点）、青少年维权服务站、青少年活动中心等阵地，切实加强对社区闲散青少年和进城务工青年的禁毒宣传教育及生活技能训练，增强青少年对毒品的防范意识。要大力发展禁毒志愿者队伍，形成一支活跃在社区，热心从事禁毒教育和帮教工作的生力军。

　　（九）开展旨在保护家庭的“不让毒品进我家”活动。

　　各级妇联组织要充分发挥联系千家万户的优势，按照全国妇联关于开展“不让毒品进我家”活动的要求，结合本地实际，广泛开展面向家庭的禁毒教育，构筑“学校、家庭、社区”三位一体的禁毒教育模式，不断深化“不让毒品进我家”活动。要进一步扩大“百县承诺行动”的覆盖面，将承诺行动切实落实到社区和农村。要把存在毒品问题的社区和单亲家庭、流动人口家庭、涉毒家庭作为工作重点，加大宣传力度，完善帮教机制，积极创造条件，为他们解决实际困难。要利用社区家长学校和家庭教育指导中心等场所，举办有禁毒志愿者、家长、戒毒专家和青少年参加的禁毒讨论会和培训班，协助家庭预防及克服家人滥用药物的危机和困难，协助医生做好药物戒毒人员的治疗工作，帮助家长树立正确的家庭禁毒教育观念，提高家庭保护意识和防范毒品能力。

　　综合利用农村医疗卫生资源和基层宣传网开展面向农民群众的禁毒教育。要利用农贸集市、节日等机会，在群众集中的地点开展禁毒宣传活动。要支持并发挥区、县级卫生机构的作用，指导和培训乡（镇）、村等基层医疗卫生机构的卫生技术人员掌握禁毒知识，深入农村社区、家庭、学校，采用咨询、发放宣传材料等方式提供包括毒品预防教育在内的综合性卫生服务。

　　要鼓励并引导宗教组织在禁毒宣传教育工作中发挥积极作用。

　　（十）开展旨在保护职工和个体劳动者的禁毒教育。

　　各级工会组织要按照全国总工会关于开展“职工拒绝毒品零计划”活动的部署，大力推动面向企业、单位和广大职工的禁毒宣传教育，要将禁毒知识纳入职工岗位培训的重要内容，广泛开展创建“无毒单位”活动。要通过多种形式的宣传教育，使广大职工尤其是青年职工、临时工和农民工增强禁毒意识，自觉抵制毒品，参与禁毒。要积极帮助吸毒职工和会员戒毒治疗，重新回归社会。

　　各级个体劳动者协会、私营企业协会要在基层协会和广大会员中开展形式多样的禁毒宣传教育活动，积极开展创建“无毒基层协会”活动。要配合公安和工商行政管理等部门，加强对文化娱乐服务业、出租车业等重点行业会员的禁毒教育和培训。要在营业性娱乐服务场所公开张贴和放置禁毒宣传品，加强警示作用。

　　（十一）开展旨在预防无业人员和流动人口吸毒的普及教育。

　　各级宣传、公安、司法行政、卫生、民政、工商行政管理等部门和工、青、妇等群众组织，要把无业人员和流动人口作为教育重点，深入开展针对高危人群的禁毒教育，努力消除禁毒教育的盲区和死角。铁路、交通、民航等部门要在车站、机场、码头等交通集散场所和公共交通工具上开展禁毒教育。要充分利用公共场所的广告栏、宣传栏（牌）及广播、闭路电视等开展禁毒宣传，要在公共场所摆放或张贴禁毒教育宣传材料、禁毒标志和警语。

　　（十二）开展旨在帮助戒毒人员的心理、行为矫正教育。

　　公安、司法行政、医药卫生、民政部门要在监狱、劳教所、戒毒所、拘留所和自愿戒毒医疗机构等毒品受害者、毒品违法犯罪人员和高危人群集中的特殊场所开展禁毒、吸毒防治和预防艾滋病的教育。鼓励戒毒成功人员结合个人经历开展同伴教育。要对已经染毒的人群给予人文关怀，使他们认清摆脱毒品的正确途径和方式，树立回归社会的信念。

　　（十三）开展旨在预防贩运、种植和制造毒品违法犯罪活动的法制教育。

　　人民法院、检察院和公安、司法行政部门要深入开展贩毒必惩的法制教育，以震慑犯罪、教育群众、弘扬正气。

　　针对可能种植毒品原植物的个别地区，在播种期深入开展禁种宣传，大造声势，增强群众的禁种意识，防止罂粟种籽落地。对偏僻的山区、林区要组织力量进山入林宣传到户，做到家喻户晓，人人皆知，防止复种。

　　针对易制毒化学品流入非法渠道用于制造毒品的情况，公安机关要会同商务、食品药品监督管理部门以易制毒化学品生产、经营、运输和使用单位为重点，向管理人员和职工宣传加强易制毒化学品管理对禁毒工作的重要意义，增强员工特别是重点岗位主管人员的禁毒意识和责任意识，提高易制毒化学品生产企业和经营单位的自我约束能力和防范能力。

　　（十四）以“6.26”国际禁毒日为重点，掀起面向全民、主题鲜明的禁毒宣传教育高潮。

　　国家禁毒委员会结合当年全国禁毒工作重点，参照联合国确定的主题，每年年初公布当年禁毒宣传主题和宣传口号。各地区、各有关部门要在“6.3”虎门销烟纪念日至“6.26”国际禁毒日期间，组织开展主题突出、特色鲜明、声势大、效果好的集中宣传教育活动，掀起禁毒宣传教育高潮，使人民群众普遍受到一次禁毒教育。

　　四、切实加强组织领导，落实全民禁毒教育的保障措施

　　（十五）切实加强领导。

　　各级党委、政府和各级禁毒领导机构要将开展全民禁毒教育作为禁毒工作的治本之策切实加以落实。要结合本地实际，制定切实可行的工作方案，采取有力措施，推动全民禁毒教育工作的开展。要及时掌握禁毒教育工作情况，认真研究解决关系全民禁毒教育的重大问题。要注重整合社会资源，支持基层组织、社会团体开展多种形式的禁毒教育，把全民禁毒教育与社会治安综合治理，创建“无毒社区”、“无毒村”和创建文明社区、文明村镇、文明户，文化科技卫生“三下乡”等群众性精神文明建设和当地社会经济发展有机结合起来，真正把全民禁毒教育工作落实到基层，整体推进。要着重抓好全民禁毒教育责任制和各项保障措施的落实，加强对毒品问题严重地区贯彻落实本意见情况的监督、检查，并把贯彻落实情况作为综合评定禁毒工作的一项重要指标。

　　国家禁毒委员会将建立健全全民禁毒教育工作的监督考核制度，不定期对各地区、各部门的工作落实情况和实效进行督促检查。

　　（十六）保障禁毒教育经费的投入。

　　建立和完善以政府投入为主、多渠道筹措资金的禁毒教育经费保障机制。政府禁毒教育经费作为禁毒经费的一部分列入各级政府财政预算，实行分级投入、分级管理制度。教育事业费中要适当考虑学校禁毒教育经费的支出。各地禁毒领导机构要切实加强禁毒教育经费的管理，专款专用，不断提高使用效益，并积极争取社会各界捐助和国际援助，拓宽筹资渠道。

　　（十七）加强对禁毒教育专业人员的培训。

　　国家禁毒委员会鼓励并保障从事禁毒教育工作的人员接受专业培训，建立禁毒教育辅导员任职资格培训、考核、认定制度，制定培训大纲和考试办法。各省、自治区、直辖市禁毒机构开办禁毒教育培训基地，对经过培训考试合格的人员授予禁毒教育辅导员资格证书。

　　各级教育行政部门要切实加强禁毒师资和法制副校长的培训，有计划地推进教师毒品知识和毒品预防教育技巧的培训工作，确保每个学校至少有一名教师兼职负责学校毒品预防教育。要逐步建立各省、自治区、直辖市禁毒教师教育课程资源的共建共享机制，推进“全国教师教育网络联盟计划”的实施，利用现代远程教育手段面向农村教师开展禁毒课程师资培训。

　　（十八）编辑出版禁毒教育的教材和宣传品。

　　在国家禁毒委员会禁毒教育协调指导组和专家咨询组的组织下，统一规划、编写适应不同对象需要的禁毒教育材料，逐步形成科学、规范、适用的系列宣传教育材料，包括《全民禁毒教育读本》、《社区禁毒知识读本》、《学生禁毒知识读本》、《领导干部禁毒知识读本》、《禁毒志愿者手册》、《药物滥用防治知识读本》等。各地可根据本地的特点和需要，以科学性和本土化为原则，有计划地编辑、制作禁毒书籍、挂图、招贴画、折页、影视片、公益广告等宣传品，服务于禁毒宣传教育工作。国家禁毒委员会将编辑出版《禁毒英雄谱》。各级禁毒领导机构要积极支持反映禁毒斗争历程和英模事迹的各种作品的创作和出版发行。

　　（十九）加快禁毒教育基地建设。

　　各地要高度重视禁毒教育基地建设，按照统一规划、合理布局的原则，加快建设步伐，坚持建立相对独立、稳定的省级大型禁毒教育基地与依托现有群众性活动场所建立市、县级小型禁毒教育园地相结合，形成大小配套、层次分明、方便管理、服务群众的禁毒教育基地（园地）网络。要充分利用当地禁毒工作的素材资料不断充实、更新内容，把禁毒教育基地（园地）办成介绍禁毒知识、展示禁毒成果、开展禁毒教育、实施禁毒培训的课堂和禁毒志愿者的活动场所。要充分利用青少年法制教育、爱国主义教育基地，青少年宫、儿童活动中心等活动场所以及“青少年远离毒品网”，面向青少年开展禁毒教育。各级各类学校要充分利用橱窗、黑板报、广播、闭路电视、校园网等开展禁毒教育。

　　（二十）充分发挥大众传媒的优势开展禁毒宣传教育。

　　各类大众传媒要把禁毒教育作为义不容辞的职责，把禁毒宣传教育贯穿全年，使人民群众能够经常接受禁毒知识的熏陶和教育，铸起抵御毒品侵害的思想防线。中央和地方主要广播、电视、报纸、互联网站等要积极开展禁毒宣传，定期播放或刊登禁毒公益广告。进一步加强禁毒题材影视片、图书和音像制品的管理和创作生产，积极开发和推广适合青少年身心特点和认知规律的禁毒游戏软件产品。禁毒部门要加强与各种新闻媒体的配合和协作，共同推动禁毒宣传教育工作。各级人民政府和宣传主管部门要切实加强对媒体禁毒宣传工作的指导和督查。

　　国家禁毒委员会和各省、自治区、直辖市禁毒领导机构要建立禁毒新闻发言人制度，定期发布禁毒新闻；组织出版禁毒年度报告，增加禁毒工作的透明度；建立禁毒教育网站和热线，介绍禁毒形势、宣传禁毒工作、接受群众咨询、听取群众意见，扩大禁毒教育的覆盖面。

　　（二十一）加强禁毒教育领域的国际交流与合作。

　　要扩大毒品预防教育领域国际及地区间的交流和合作，充分借鉴和吸收国外开展禁毒教育的理念、经验和做法，采取有效措施保证国际禁毒教育合作项目按计划实施，进一步提高合作项目在国内转化和应用的程度，以服务和改进国内的禁毒教育工作。

　　（二十二）建立禁毒教育评估体系。

　　国家禁毒委员会制定符合我国国情的各类人群行为干预效果评价指标体系和禁毒教育评估标准，建立禁毒教育绩效评价、反馈机制。各地禁毒领导机构要按照科学、客观、公正的原则，通过第三方定期开展评估工作，防止形式主义和弄虚作假。要根据评估结果和变化情况，不断改进工作，保证禁毒教育工作持续、健康发展。要更新观念，求真务实，不断探索与当今社会和经济发展相适应的教育理念、教育方式和教育途径。要注重总结来自群众的新鲜经验，不断提高开展全民禁毒教育的工作水平。