辽宁省本溪市人民政府


本溪市城市房屋外墙保温装饰装修管理办法

政府令第132号


《本溪市城市房屋外墙保温装饰装修管理办法》已经本溪市第十三届人民政府第87次常务会议讨论通过，现予公布，自2007年9月1日起施行。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　市长冮瑞
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○七年八月二日
　　　　　　　　　　　　本溪市城市房屋外墙保温装饰装修管理办法
第一条为加强对城市房屋外墙保温装饰装修管理，保障城市市容市貌整洁美观，维护公共安全，根据《建设工程质量管理条例》、《辽宁省城市住宅区物业管理条例》和《本溪市城市房产管理条例》，结合我市实际，制定本办法。
第二条在我市建成区内从事城市房屋外墙保温装饰装修活动及其管理应当遵守本办法。本办法所称的城市房屋外墙保温装饰装修，是指使用保温材料、装饰材料、粘结材料和增强材料等对已建成使用的房屋外墙进行保温处理的工程建筑活动。
第三条本溪市房产行政主管部门是房屋外墙保温装饰装修的行政主管部门。规划建设、工商、公安、综合执法部门依法按照各自职责，配合房产行政主管部门共同做好房屋外墙保温装饰装修管理工作。
第四条房屋外墙保温装饰装修应遵循统一有序、安全美观、节约能源的原则，并遵守下列规定：
(一)房屋外墙保温设计应充分考虑外墙装饰的内容和需要；
(二)房屋外墙保温装饰装修标准和材料选择应与建筑物的性质、功能、标准及其所处城市环境相适应，施工工艺符合国家标准和安全技术规范要求；
(三)外墙不得随意增加原设计以外的影响建筑外观和周围环境以及荷重等不安全因素的内容，保温装饰装修应与周边建筑外墙立面色彩、造型保持一致，与城市景观协调；
(四)符合城市规划、市容、房产管理等有关规定。
第五条房屋外墙保温装饰装修应按下列规定向市房产行政主管部门提出申请：
（一）未竣工验收但已入住使用的房屋，由开发单位提出申请；
（二）单位自管房屋，由产权单位提出申请；
（三）市直管公有房屋，由房产维修单位提出申请；
（四）实行物业管理房屋，由物业管理企业代为提出申请；
（五）其它拟实施外墙保温装饰装修的住宅，以整栋楼或单元为单位提出申请，在所有业主（包括所有权人或使用人，下同）达成统一意见并告知房屋维修单位后，委托保温装饰装修施工企业办理申请手续。前款规定的房屋位于城市主要道路两侧的，必须以整栋楼为单位提出申请，以单元为单位提出申请的不予受理。房产维修单位或者物业管理企业，应当协助装饰装修人提出申请，并告知住宅外墙保温装饰装修禁止的行为和事项。
第六条市房产行政主管部门负责在市公共行政服务中心设立窗口，受理房屋外墙保温装饰装修申请，并按照有关规定进行审查。自受理申请之日起20日内作出答复，对符合条件的给予发放《施工许可证》。未经市房产行政主管部门审批同意，任何单位或个人不得实施房屋外墙保温装饰装修。
第七条申请房屋外墙保温装饰装修，应当填写《本溪市城市房屋外墙保温装饰装修工程登记表》，并提交下列材料：
(一)申请人身份证明；
(二)委托代理合同；
(三)施工申请；
(四)施工企业资质证书；
(五)外墙保温装饰装修方案；
(六)工程质量监督委托书。
第八条房屋外墙保温装饰装修必须由具有相应资质的装饰装修企业施工，其他企业或个人不得从事房屋外墙保温装饰装修活动。保温装饰装修企业的资质由市规划建设行政主管部门予以认定。
第九条房屋外墙保温装饰装修应当按照市房产行政主管部门的要求进行施工，禁止夜间（19：00—次日7：00）进行有噪声污染的施工作业；城市主干路两侧的房屋外墙保温装饰装修施工期限不得超过15天。施工企业应当严格施工现场管理，保持周围市容环境卫生整洁，并在装修活动结束后及时拆除、清理临时设置的设施和产生的废弃物。
第十条房屋外墙保温装饰装修竣工后7日内，由装饰装修人告知市房产行政主管部门予以验收。验收不合格的，施工企业应当返工或者返修。
第十一条本办法施行前实施的城市房屋外墙保温装饰装修工程，由开发建设单位、产权单位或房产维修单位和物业管理企业进行登记，市房产行政主管部门予以核查，对不符合本办法第四条规定的，责令装饰装修人限期整改。
第十二条装饰装修人对其房屋外墙保温装饰装修应定期检查和维护，出现危险征兆的，应及时加固或拆除。因房屋外墙保温材料脱落造成人身伤害和财产损失的，依据房屋外墙保温装饰装修施工合同约定，由装饰装修人或施工企业承担民事法律责任。
第十三条房产维修单位或者物业管理企业，对管理范围的住宅应开展经常性巡查，发现违反本办法的行为应立即制止并向市房产行政主管部门报告。
第十四条违反本办法有下列情形之一的，由房产行政主管部门按照管理权限予以处罚：
(一)未经市房产行政主管部门审批同意，对正在实施房屋外墙保温装饰装修工程的，责令停止施工，并限期办理审批手续，逾期未办理的，依法予以强制拆除；
(二)房屋外墙保温装饰装修工程不符合安全、质量要求的，责令限期改正，逾期未改正的，依法予以强制拆除；
(三)房屋外墙保温装饰装修工程改变外墙立面色彩、影响城市市容景观的，责令限期恢复原貌，逾期未恢复原貌的，依法予以强制拆除；
(四)依法强制拆除的房屋外墙保温装饰装修工程，拆除费用由装饰装修人承担，并按照装饰装修的立面面积对装饰装修人处以每平方米100元罚款；
(五)房屋维修单位和物业管理企业不履行监管义务，造成严重后果的，可处以1000元以上10000元以下罚款；
(六)房屋外墙保温装饰装修施工企业未按照市房产行政主管部门要求进行施工的，给予警告或处以500元以上2000元以下罚款。
第十五条当事人对行政处罚决定不服的，可以申请行政复议或者提起行政诉讼。
第十六条阻碍房产管理工作人员执行职务的，由公安机关按照《中华人民共和国治安管理处罚法》有关规定处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十七条房产管理工作人员不作为、玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十八条本办法自2007年9月1日起施行。

论民事诉讼中法院与当事人的相互关系

钟 黎 明


当前，随着以法治国的不断推进，司法制度改革的不断深入，我国的民事审判制度也正处于从传统的职权主义向更具有对抗性质的当事人主义过渡。如何认识民事诉讼中法院与当事人的相互关系，关系到我国民事诉讼模式的定位和当事人诉权与法院审判权的正确配置与行使。为此，本文就这个问题做一些探讨。
一、当事人主义诉讼模式中法院与当事人的关系
社会生活中，人与人之间难免要发生纠纷。人们之间的这些涉及权利义务的民事纠纷，有很多是需要通过法院的司法程序来解决的。其基本的运作方式为，一方当事人提起民事诉讼请求，对方当事人进行防御，由独立于双方的裁判机关——法院予以审理，并做出裁判。由此便产生了法院行使审判权与诉讼当事人行使诉权之间的相互关系。由于解决纠纷的诉讼体制的不同法院与当事人之间所处的地位和关系也相应有所不同。当今世界上最具代表性的民事诉体制不外乎以英美法系和大陆法系为代表的民事诉讼体制。英美法系诉讼体制实行的是当事人主义诉讼模式，在这个模式中，法院处于相对消极被动的地位，诉讼程序由双方当事人推动，当事人在民事诉讼法律关系中处于主导地位。具有程序公正、对抗性强，但程序繁琐，效率较低的特点。大陆法系诉讼体制实行的是职权主义，在这个诉讼模式中，法院处于主导地位，积极主动地控制诉讼进程，当事人处于被支配地位。具有司法效率高，但程序的公正性、对抗性不够的特点。现在国际上，职权主义和当事人主义两种诉讼模式相互吸收借鉴，已成为当代大陆法系和英美法系各自司法改革的趋势。我国也不应例外，在民事诉讼模式中不断吸收两大法系优点与长处，逐步从现行的职权主义诉讼模式转换到当事人主义的诉讼模式上来。因此，正确认识并准确定位法院与当事之间的相互关系，就成为建立当事人主义诉讼模式的核心内容，以及诉权与审判权的正确配置。笔者认为，在当事人主义诉讼模式中，法院与当事人的诉讼主体地位是平等的，当事人不应居于从属地位，这是市场经济和法制民主化所要求的平等观念和精神在民事诉讼法律关系中的必然反映。平等不是等同。主体地位平等，并不否定在诉讼的某一阶段，某一层面上谁占主导地位的问题。当事人在行使辩论权、处分权时，实际决定着推进诉讼进程的作用，在这个方面当事人居主导地位。法院应尊重当事人的诉讼权利，保证他们充分有效地参与到诉讼中来，成为自己实体利益乃至自己命运的决定者和控制者。同时，法院在诉讼中享有诉讼指挥权，裁判权，在审理裁判案件方面居主导地位，当事人也要服从法院的裁判，尊重法院的司法权威。诉讼中的主导地位实质上就是诉权与审判权的分工不同而已，是由诉权与审判权的配置和诉讼的某一层面或某一阶段所决定的。从法院与当事人权属配置来看，法院与当事人之间相互关系，实质上也是诉权与审判权的关系。两种权属的配置，是由民事诉讼法律关系中的辩论原则、处分原则、中立原则来体现的。这两种不同权属的配置和行使，决定了法院与当事人关系是一种互相沟通，彼此交流信息的双向互动的关系。当事人按照辩论原则、处分原则向法院提出主张和证据，法院围绕当事人的主张，按照中立原则，行使释明权、裁判权，使诉讼法律关系不因当事人的对抗而混乱，也不因法院行使职权而遭破坏，保证诉讼在当事人的平等对抗和当事人与法院的平等“交流”信息渠道的畅通，形成法院与当事人相互尊重，相互配合、相互协作的诉讼法律关系。
二、规范法院与当事人关系的原则
法院与当事人地位平等关系是确立辩论原则，处分原则、中立原则的基础和前提条件，辩论原则、处分原则、中立原则是民诉法权利配置的体现，因而又是调整法院与当事人相互关系的制度保障和规范。
1、辩论原则是民事诉讼中规范法院与当事人关系最基本的原则。
所谓辩论原则（又称辩论主义），一般是指只有当事人在诉讼中所提出的事实，并经辩论才能作为法院判决依据的一项诉讼制度。我国的民事诉讼法辩论原则的内容包括：当事人享有在诉讼中进行辩论的权利；当事人可以对争议的实体问题和程序问题，以及适用法律问题进行辩论；当事人可以通过言辞或书面形式进行辩论；当事人的辩论权贯穿于民事诉讼程序的全过程。这种权利配置的不足之处，就是对法院的审判权缺少约束力。法院可以在当事人的辩论内容外自行收集证据对事实采取职权探知方式，至使当事人辩论流于形式，成为一种摆设。笔者认为应当改变这种状况，在辩论原则中增加对法院审判权的约束性内容：（1）直接决定法律效果发生或消灭的必要事实必须在当事人的辩论中出现，没有在当事人辩论中出现的事实不能作为判决的基础和依据。也就是说，法院不能以当事人没有主张的事实作为判决的事实依据；（2）当事人之间没争议的事实及当事人自认的事实，法院不得对此作出相反的认定。而应以当事人意思主张，既无争议的事实或自认事实作为案件裁判的基础。在这个意义上讲、法院直接受到当事人诉讼行为的约束；（3）法院对证据的调查只限于当事人双方在辩论中所提出来的事实。换句话说，法院认定事实所需要证据也只能由当事人提出，法院不能依照职权收集、调查证据。最高人民法院颁发的《民事诉讼证据的若干规定》一定程度上体现了约束性的内容。
有了这三个方面的内容，辩论原则也可称约束性辩论原则，其功能是：第一，明晰了法院与当事人之间的职责权限。既由当事人主张事实，并提供证据加以说明；法院则对当事人主张的事实和证据进行核实和加以认定。第二，可以避免法院在认定事实方面或调查取证方面，对当事人造成“审判突袭”，压缩了法院行使审判权的恣意行为。第三，当事人获得了充分、平等参与诉讼的机会和自由支配诉讼主张和实体权利，促成了法院中立地位的形成。因此，辩论原则成为规范法院与当事人关系的基本原则，为当事人提供了可靠的程序保障。
2、处分原则是法院充分尊重当事人处分权的重要原则。
所谓处分原则，是指在民事诉讼中，当事人有权根据自己的意思，就自己与他人之间发生的民事纠纷自由地支配、决定自己实体权利和诉讼权利。处分权原则是调整法院与当事人诉讼关系的又一基本原则，它要求法院在行使审判权时必须尊重当事人的实体权利和诉讼权利。其法理思想，来源于“公权”对“私权”的尊重。既属于当事人处分私权领域内的事务，法院审判权不得介入，必须对当事人处分权的行使给予充分的尊重，这也是民法保障的民事权利意思自治原则在民事诉讼领域的反映。
我国民诉法第十三条规定：“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利”。这是我国民事诉讼处分原则的法律依据。按照我国民诉法的相关规定和理论上的认识，处分原则包括以下内容：一是诉讼程序的开始和终结原则上由当事人决定；二是当事人对救济方式及范围有一定的决定权；三是一般情况下，当事人可以在诉讼中变更、追加、放弃诉讼请求和提起反诉，也可以自行和解或在法院主持下进行调解。但是，也反映出当事人的处分权受到法院审判权的干预过度，未对当事人的意愿充分尊重，其权利配置具有职权主义的特征：第一，当事人在诉讼中未主张的事实权利，法院可以依职权认定；第二，当事人未起诉的被告或第三人，法院可以用职权追加；第三，诉讼程序的结束法院有权决定是否准予（如撤诉）；第四，法院可以不经当事人同意而自行启动诉讼程序（如再审程序）。由此可以看出，当事人的处分权未对法院的审判权形成真正意义上的制约的关系。笔者认为，我国现行民诉法的处分原则，不符合现代民事诉讼的基本原理，应当“正本清源”，强化当事人的处分权。（1）民事诉讼程序的启动和终结应以原告起诉为原则。坚持“不告不理”、“没有原告就没有诉讼”的法理，取消法院以职权启动审判监督的再审程序；（2）当事人可以依据自己的意思终结诉讼程序；（3）审判对象及诉讼标的确立，原则上受原告意思的支配。法院判决不能超过当事人的请求数量（但可以少于请求数量）；（4）当事人有权选择相对的诉讼当事人（被告、第三人），禁止法院不经当事人同意，以职权追加其它当事人（被告、第三人）的做法。这样才能恢复处分原则本来面目，起到对法院审判权的限制，实现法院对当事人处分权的充分尊重。另处要说明的是，在当事人行使处分权会导致另一方当事人权利受损的情况时，也不应由法院主动干予，法院可通过行使释明权，让双方当事人就处分事项进行辩论，以调整他们之间的权利平衡。比如原告撤诉时，如未开庭审理，法院不应干予。如果已开庭审理，法院应就此征求被告方意见，看被告是否同意撤诉或提起反诉，法院不能代其为之。撤诉经过辩论，仍然是以当事人的意思为基础，与法院自己认为撤诉不当，主动干予不准撤诉有着本质的区别。前者是当事主义、后者是职权主义。
3、中立原则是维护辩论原则和处分原则的程序保障。
中立原则也可称作法官中立原则，是指法院（法官）在案件审理程序中处于相对消极被动的中间地位。中立原则是现代民事诉讼程序的基本原则，是程序公正的核心内容。它表明在民事诉讼中，法官与双方当事人保持同等的司法距离，对案件审理保持客观和超然的态度。否则，会导致当事人对裁判结果和程序公正性产生质疑，所以“中立是裁判的生命”。中立原则要求法官象竞技场上的裁判员一样，始终保持相对被动和消极，让参赛运动员按既定的游戏规则竞赛。中立原则的具体内容表现在：（1）使双方当事人有足够的时间和空间提出自己关于权利和事实的全部主张，并能针对对方的事实主张进行攻击和防御；（2）当事人双方主导并控制证据提出和事实调查过程。他们可以充分而富有意义地参与到裁判制作过程中来，可以最大限度地影响裁判结果，裁判者在制作裁判时，将各方观点均考虑在内；（3）裁判者的中立性决定了裁判者同争议的事实和利益没有关联性。正如法谚所说“一个人不能在自己的案件中当法官，因为它不能既做法官又做当事人”，既当裁判员又当运动员；（4）中立性决定了裁判者不得对任何一方当事人存有歧视、偏见或偏爱，平等保护和对待当事人的诉讼地位；（5）裁判者不应当是与当事人对立的，凌驾于当事人之上的主宰。相反，裁判者必须认真听取和吸纳来自当事人的陈述，给予当事人合理的对话机会，并受当事人主张和举证的限制。总之，中立原则的作用就是要通过保证当事人有效参与诉讼程序，保障当事人充分行使辩论权和处分权，限制审判权滥用，消除裁判者的恣意，实现程序公正的目标。中立原则还要求法院在审理案件时，做到形式上的公正。一是开庭前公告当事人姓名、案由和开庭时间、地点等有关信息，以便公众旁听。二是除法律规定的不公开审理的案件外，一律公开审理案件，并允许公众旁听审理案件全过程。三是不论案件是否公开审理，判决都必须公开宣判。
中立原则要求法院处于消极地位，但这种消极地位是相对的。消极并不意味着法院完全或根本不参与程序活动，对程序过程无所作为，而是适时运用诉讼程序指挥权，有效地推动审判进程。诉讼程序指挥权，是指法律规定或许可法院（法官）为迅速、公平切实地推进审判进程而行使的主导诉讼程序的权力，属于审判权的有机组成部分。但指挥权的行使必须是在中立原则的框架内进行，目的仍然是保障当事人辩论权和处分权的正确充分行使。
三、释明权：促进法院与当事人良性互动的有效手段
辩论原则和处分原则所体现的是当事人主义精神，中立原则又使法院处于相对消极的地位，这容易造成诉讼拖延和增加诉讼成本。于是，释明权就成了沟通法院与当事人诉讼关系不可缺少的手段。正确行使释明权，可以弥补辩论原则功能的不足，有效促进法院与当事人之间的良性互动，对协助当事人通过辩论弄清案情，实现诉讼请求有着十分重要的作用。
1、释明权的概念及来源。释明权又称阐明权。源自于德国诉讼法的有关规定，它是指为了救济当事人因辩论能力上的不足或缺陷，法院通过发问当事人的方式，以澄清当事人所主张的某些事实，引导和协助当事人就案件事实和相关的证据问题进行充分的辩论。“释明权最基本的含义可以简单地概括为法院向当事人发问的一种权利”。从发问权的角度来讲，它应是来源于职权主义或纠问式诉讼体制。在职权主义诉讼模式下，法院（法官）不受当事人意思的拘束，可以依职权采取各种措施以探知案件的事实真象，发问权是其应有的含意。司法改革要求从传统的职权主义过渡到更具对抗性质的当事人主义，但不是彻底地抛弃职权主义，在这个意义上，释明权是当事人主义吸收了职权主义积极作用的产物。我国现行的民事诉讼法对释明权没有明确的规定，但每个案件中均有法官行使释明权的痕迹。最高人民法院《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》和《关于民事诉讼证据的若干规定》第三条，第八条二款、第三十五条的规定，表明我国民事审判的司法实务中，适用释明权已有了合法的依据。
2、释明权的性质。释明权到底是权利还是义务，法学界一直存在着争论，主要有“权利说”、“义务说”、“责任说”之分。其权利也好、义务也罢、责任也可，实质内容没有多大的变化，只不过是观察问题的角度不同而已。权利说主要是从法院行使审判权的角度出发，认为释明权就是指挥庭审进程，行使庭审管理的一个具体职权。义务说主要是从当事人主义的角度出发，认为释明权是对辩论原则的一种补充，是法院尊重当事人意思和自由处分实体权利的一种表现，法院不行使释明权当事人可以上诉，因此是法院的一项义务。责任说采取的是折衷主义的立场，认为释明权既是权利，又是义务。笔者认为采用权利说，更符合释明权的本质。第一，释明权由法官主动行使，具有主动性。因为法官发现当事人的主张及陈述的意思不明确，不充分、不适当的情况下，就要主动采取发问、提醒、解释的方法，去启发当事人澄清、补充、排除、更正有关的模糊问题。这是法官的积极行为，而不是应当事人请求而为的消极行为。因为当事人如发现自己有模糊问题，定会自己澄清，而不是坐等法官帮忙。若法官未发现问题，当事人岂不是“自食其果”。如果当事人请求法官解释某个法律问题，法官也要看是否属于自己的职权范围内的事，是否有违中立原则，而决定是否采纳当事人的请求。第二，释明权是提问权，法官提问具有强制性，当事人必须回答，否则会产生对其不利的法律后果。第三，释明权只能由法官行使，权利主体具有排它性。双方当事人之间的发问或向法官的解释或请求，是辩论权、陈述权、请求权而不是释明权。因此，采用权利说，有利于促进当事人积极行使辩论权和处分权，克服其坐等法院释明的依赖思想，减少其以法院未履行释明义务而提起的上诉。因为法院只能在当事人主张和自由处分的范围内行使释明权，因当事人未主张的事实而败诉的，不能成为法院不行使或不正当行使释明权而提起上诉的理由。过多地指望法官行使释明权使自己获得诉讼上的优势，必然会对法官在审判上的中立地位造成尖锐的冲突。
3、释明权的作用。一是法院确认案件真实的有效手段。“法院没有义务发现真实、法院的职责是确认真实”（张卫平《人民法院报》2004年3月9日第三版《被二审改判是不是错案》）。按照辩论原则的分工，当事人提供案件事实以及证明其为真实的证据，法院适用法律和对案件真实（被证据证了的事实）进行确认，并将其作为裁判的基础。二是防止审判突袭的重要手段。辩论原则的功能之一，就是防止当事人之间的突袭，但对法院裁判行为的突袭（适用法律、认定事实等），当事人往往束手无策。而释明权的行使，正好弥补辩论原则功能上的不足。在可能发生审判突袭的场合，法院及时行使释明权，向当事人公开心证或阐明法律见解，当事人便可能及时进行相关更正和补充，从而有效地防止突袭裁判的发生。三是纠正当事人权利失衡的必要手段。诉讼中，因多种原因，当事人的请求或主张不明确、不充分、不妥当，甚至错误的情形都大有存在。为了使当事人不至于因自身的法律知识欠缺或诉讼技能缺乏而遭致不利判决，在当事人不能通过代理律师帮助而权利失衡的情况下，法官不能袖手旁观，而应积极主动地适用释明权，让当事人纠正自己的失误。四是提高当事人的诉讼参与度，使他们有机会依照自己的意思进行权利处分，形成对案件结果的实质影响。
4、释明权的范围和限制。根据辩论原则、处分原则、中立原则的精神，释明权的范围应限制在一定的范围以内：（1）当事人声明有不明确的，应予释明；（2）对当事人的不当声明，应通过释明加以消除；（3）诉讼资料不充分时，可以通过释明令其补充；（4）通过释明使当事人提供新的诉讼资料。（5）行使释明权应受到以下限制：第一，释明权一般是对法律关系的释明，而不能扩大到对具体事实的释明。对事实的释明（陈述）应是当事人自己的责任。法院不能“越俎代庖”，去代替当事人本人的陈述。第二，不能违背中立原则。因为超过当事人“主张过的事实和证据”这个前提行使释明权，将导致诉讼结果的不可逆转，让当事人永远失去救济的可能。如当事人双方均未主张诉讼时效期间已过的一个债权纠纷案件中，法院如主动提出时效期间已过，将直接导致一方当事人败诉。即使其以释明权行使不当为由提出上诉，这时另一方当事人必定会以“已过诉讼时效”事实提出抗辩，二审也不可能不顾“事实”而改判。如果发回重审，其结果仍然会是“时效已过”方败诉。这显然违反了辩论原则、处分原则和中立原则。因此，现行民诉法司法解释规定，法院可主动援引诉讼时效制度应当废止。第三，当事人对释明权有提出异议的权利，以防止审判权对其民事权利的侵害和不当干涉。



参考文献：
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黄松有：《中国现代民主审判权论》，法律出版社2003年版。
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毕玉谦：《民事证据法及其程序功能》，法律出版社1997年版。